Позицию по вовлечению граждан в МСУ Президент Российской Федерации Владимир Путин выражал в своем Послании 2013 года и подтвердил в послании 2014-го: «Чем активнее граждане участвуют в обустройстве своей жизни, чем более они самостоятельны как экономически, так и политически, тем выше потенциал России... Каждый, кто готов брать на себя ответственность, должен быть вовлечен в реализацию планов развития страны, конкретных регионов и муниципалитетов. Если государство и общество действуют в одной повестке, в атмосфере сотрудничества и доверия, — это гарантия достижения успеха».
Эта позиция была усилена в выступлении главы государства на Гражданском форуме, который прошел в январе 2015 года и когда на все уровни власти была возложена обязанность создать максимально комфортные условия для работы социально ориентированных НКО, чтобы они могли в полной мере реализовать свой потенциал и свои инициативы по оказанию помощи и поддержки населению в различных социально значимых сферах.
Сегодня в условиях бюджетной и экономической нестабильности привлечение активных граждан к служению на благо общества и содействие росту гражданской активности перестает восприниматься как модная тема и благие пожелания, это становится условием сохранения единства управления и благоприятного социального климата в нашей стране. Одно из направлений этой работы — укрепление территориального общественного самоуправления. В конце 2014 года эта тема рассматривалась на заседании Совета при Председателе Совета Федерации, которому предшествовала дискуссия о совершенствовании законодательного регулирования института ТОС.
Число активных граждан сегодня уже велико, и оно будет расти. Высок спрос на конструктивную гражданскую активность среди представителей органов МСУ. Но зачастую граждане не умеют работать в контакте с властью, а представители власти не умеют применять на практике нормы нашего обширного законодательства, регулирующего общественную деятельность. Поэтому в рамках работы по созданию «Электронного муниципального сетевого университета» Конгресс готовил дистанционный курс по вопросам создания и регулирования деятельности ТОС. Сейчас в партнерстве с рядом государственных университетов мы разрабатываем пилотный проект по организации электронного обучения общественников и муниципальных служащих в масштабах не только этих регионов, но и всей страны. Уже весной 2015 года пройдет первый набор слушателей на этот курс.
С 2015 года в полном объеме приступает к работе Евразийский экономический союз. Конгресс должен включиться и в эту работу. Прежде всего это должно найти выражение в активизации участия региональных советов муниципальных образований в социально-экономическом развитии как муниципалитетов, так и субъектов Федерации. Надо проводить собственные исследования социально-экономических потенциалов муниципальных образований вплоть до поселений, как это делает СМО Тюменской области. Надо участвовать в формировании кадровых резервов для нужд системы публичного управления и для нужд экономики — по такому пути пошел СМО Ульяновской области, создавший при Ульяновском государственном университете кафедру государственного и муниципального управления с привлечением к преподаванию практиков государственного и муниципального управления. Надо инициировать конкурсы для муниципалитетов по достигнутым социально-экономическим показателям, это делает СМО Республики Татарстан. Надо участвовать в проведении выставок и ярмарок муниципальной и региональной продукции, ярмарок муниципальных инвестиционных проектов. Надо активно поддерживать участие населения в местном самоуправление и распространять лучшие практики взаимодействия органов МСУ с населением. У советов муниципальных образований есть много хороших проектов, которыми они содействуют социально-экономическому развитию в своих регионах. Взаимодействие с коллегами Конгресса и Евразийского экономического союза позволит вывести какие-то из этих проектов на межрегиональный, а то и международный уровень.
Но прежде чем выходить на международный уровень, нам (я имею в виду всех представителей межмуниципального сотрудничества) надо четко и ясно ответить на вопрос: чем является ОКМО для муниципального сообщества России: единымобщероссийским объединением муниципалитетов или же одним из межмуниципальных объединений?
Первый Конгресс муниципальных образований, просуществовавший с 1998 по 2006 год, так и не сумел решить этот вопрос. Входившие в его состав различные межмуниципальные объединения и их руководители не сумели отказаться от своих амбиций и договориться об общих правилах игры. Опытнейшие, образованные и наделенные немалыми управленческими талантами люди попросту не смогли поделить места за общим столом. В ожесточенной борьбе за кресла, ради которой была забыта изначальная генеральная цель — совместными усилиями развивать местное самоуправление, — и погиб первый Конгресс. Сейчас, когда экономические санкции против нашей страны отрицательно сказываются на состоянии бюджетов всех уровней, когда возникают большие сложности как на внешнем, так и на внутреннем рынках, когда руководители страны призывают к мобилизации и консолидации усилий ради социально-экономического роста, вопрос определения и соблюдения всеми межмуниципальными организациями общероссийского масштаба единых целей и принципов встает с новой остротой. Видимо, Конгрессу надлежит выступить с инициативой о проведении совещания с участием руководителей всех организаций межмуниципального сотрудничества с целью выработки мер по усилению взаимодействия муниципального сообщества страны с государством. На этом совещании должны быть зафиксированы проблемы, которые равным образом важны для всех, и предложены варианты их совместного решения, а также и принципы взаимодействия разных организаций межмуниципального сотрудничества друг с другом. Скорее всего, это потребует организации цикла совещаний и переговоров, но чем дольше мы будем откладывать решение данного вопроса, тем меньше у муниципального сообщества останется шансов на выработку и представление государству единой и четкой муниципальной позиции. Предположительно, мы займемся организацией таких совещаний после проведения Общего собрания ОКМО.
Начало 2015 года принесло муниципальному сообществу не только новые задачи, но и долгожданные решения. Я говорю о создании в федеральном законодательстве условий для четкого определения высшего должностного лица муниципального образования. Принят очень важный закон от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон направлен на повышение статуса главы муниципального образования, можно даже говорить о возвращении «сильных» мэров в систему управления территориями. В 1990-х годах в крупных городах и муниципальных районах была распространена модель «три в одном», когда глава муниципалитета избирался населением на прямых выборах, а потом возглавлял и местную администрацию, и представительный орган, то есть являлся единоначальным руководителем муниципального образования. Эту модель многие эксперты считают оптимальной, поскольку главы тех времен добивались больших успехов в решении вопросов содержания и развития своих муниципалитетов.
Когда в законодательстве появилась возможность для распространения модели с «сити-менеджером», эксперты подвергли эту новеллу резкой критике, предсказывая высокую конфликтность «двуглавой» модели. При том что данная модель также хорошо себя зарекомендовала многих муниципалитетах, следует с сожалением признать, что на практике конфликты между двумя главами происходят довольно часто. Оказалось, что очень сложно оптимально разграничить полномочия руководителей представительной и исполнительной властей в муниципальных уставах, а сам нормотворческий муниципальный процесс во много подвержен сиюминутной политической конъюнктуре. Это повлекло за собой много неприятных последствий, и прежде всего страдали жители, которые не понимали, как и с помощью кого они могут решать свои вопросы. Скажем, жители и контрольно-надзорные органы уверены, что глава муниципального образования (председатель представительного органа) должен отвечать за все вопросы на территории, но фактически у него нет реальных рычагов оперативного влияния на состояние дел.
Практика также показала, что неправильным образом настроенная «двуглавая» модель существенно затрудняет взаимоотношения местных властей с инвесторами. Предприниматель не может понять, почему по одному вопросу в рамках проекта надо идти к председателю представительного органа, а по другому в рамках того же проекта — к главе администрации. Еще меньше он желает участвовать в борьбе, которая порой возникает между этими двумя муниципальными чиновниками за первенство. Бизнесу удобно договариваться о проекте с одним чиновником, который будет наделен достаточным объемом компетенций, чтобы гарантировать соблюдение всех договоренностей. Отчасти поэтому предприниматели стремятся все вопросы решать сразу через губернаторов, которые по закону являются высшими должное лицами в своих субъектах Федерации. Но мы понимаем, что у губернаторов физически не хватает времени решать вопросы по всем р проектам муниципального масштаба, а сейчас в стране остро нужны именно такие проекты, которые будут работать на занятость и развитие муниципалитетов и помогут сохранить население на территориях. Назрела необходимость указать и населению, и бизнесу, и контрольно-надзорным органам на того, кто в муниципалитете представляет собой высшую властную инстанцию — кто принимает окончательные решения и персонально отвечает за них.
Было решено предоставить право определения высшего муниципального должностного лица региональным законодателям. Это может быть и избранный на прямых выборах глава муниципального образования, и избранный муниципальными депутатами из своего состава председатель представительного органа, и глава местной администрации, принятый на работу по контракту. Подчеркиваю, что мы вовсе не стремимся к тому, чтобы назначенные на должность «сити-менеджеры» повсеместно стали высшими должностными лицами в муниципалитетах. Этот законопроект принимается в продолжение политики повышения роли региональных законодателей в регулировании местного самоуправления на территориях субъектов Федерации, действующих исходя из стоящих перед регионом задач. Регионы получают законодательную возможность для открытого и прозрачного формирования своих управленческих команд.
Обращаю внимание: тот, кого региональным законом назначили высшим должностным лицом в муниципалитете, получает колоссальную ответственность. Он уже не может ссылаться на отсутствие денег в бюджете или на нехватку кадров. Он обязан обеспечить выполнение всех муниципальных полномочий, возложенных на органы МСУ этого муниципального образования.Слова «не могу» и тем более «не умею» вообще исключаются из лексикона высшего должностного лица муниципалитета. Я думаю, что у многих действующих муниципальных руководителей есть большой нереализованный управленческий потенциал, что они реально могут нести столь большую ответственность. Нормами федерального закона энергия этих людей высвобождается от пут, наложенных правовой неразберихой в определении высшего должностного лица в муниципалитете.
В повестке дня федеральных законодателей остается еще много нерешенных вопросов, о которых говорят нам представители органов местного самоуправления и гражданского общества. Уверен, что, объединив усилия на площадке Конгресса, в межмуниципальном и муниципально-государственном сотрудничестве и диалоге, построенном на взаимопонимании и взаимоуважении, мы сможем найти взвешенные решения, которые приведут наши муниципалитеты и наши регионы к процветанию, а наше население — к лучшему качеству жизни.
по материалам журнала "Муниципальная Россия"
