ТОС: простой, понятный и близкий людям формат решения местных проблем

Этапы становления

С начала развития местного самоуправления в Российской Федерации самой востребованной и эффективной формой привлечения населения к осуществле­нию муниципальной власти оказалось территориальное общественное само­управление (далее - ТОС). Органы ТОС выступили своего рода преемниками существовавших еще в советское время уличных и домовых комитетов, которые помогали местным Советам в благоустройстве территории, организации досуга населения по месту жительства, работы с детьми и подростками и др.

В первом российском законе о местном самоуправлении была отдельная глава об этом: «Территориальное общественное самоуправление населения». Она включала 7 статей и весьма подробно регламентировала деятельность ТОС (Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»). Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвятил ТОС лишь одну небольшую статью 27, в которой сказано, что порядок организа­ции и осуществления ТОС определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Основная задача правовой регламентации ТОС возлагалась на субъекты РФ, которые принимали по этому вопросу от­дельные законы.

ПРИМЕР:

Закон Воронежской области от 15.06.2000 № 164-11-03 «О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области».

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) расширил содержание статьи о ТОС, отметив, что в качестве правовой основы его деятельности должны выступать муниципальные правовые акты. Субъекты РФ совершенствовали действующие и принимали новые законы о ТОС, однако это уже не вписывалось в концепцию правового регулирования местного самоуправления, закрепленную Федеральным законом № 131-ФЗ, согласно которому субъекты РФ принимают свои законы в сфере местного самоуправления в случаях, установленных федеральными законами. А статья 27 Федерального закона № 131-ФЗ не предусматривает издания законов субъектов РФ по вопросам территориального общественного самоуправле­ния. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) норматив­ными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Именно поэтому сегодня законы субъектов РФ о ТОС практически повсеместно утратили силу.

Приоритеты деятельности

ТОС за два с лишним десятилетия зарекомендовало себя как наиболее про­стая, понятная и близкая людям форма решения местных проблем, связанных с местом их проживания:

• вопросов контроля качества услуг ЖКХ;
• благоустройства;
• улучшения качества среды обитания;
• организации культурных и спортивных клубов, кружков, секций;
• проведения массовых соседских и межтосовских мероприятий;
• работы с пенсионерами, детьми и подростками, мигрантами;
• организации досуга и отдыха;
• занятости населения, социализации и толерантности.

Современные ТОС сосредоточены на просветительской, медиаторской (разрешение конфликтов) и контрольной деятельности, исполняют функции распространения информации, воспитания жителей (соседей), защиты их интересов, представительства и продвижения интересов своих локальных сообществ.

Опасные тенденции

Сегодня наметились две тенденции. В сельских поселениях местные органы власти по-прежнему придают большое значение деятельности ТОС, стремятся развивать их и помогать. В городских муниципалитетах (особенно крупных го­родах), напротив, наблюдается охлаждение к этой форме непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

ПРИМЕР:

По информации председателя Общественного совета по вопросам ЖКХ при главе Воронежа О.Фроловой, в городе зарегистрировано более 520 ТОС. Из них всего 10 охватывают многоквартирный жилой фонд.

Это происходит потому, что в районах многоэтажной жилой застройки функ­ции управления жилищным фондом осуществляют товарищества собственников жилья (ТСЖ). Поэтому в таких домах создавать ТОС нецелесообразно: неизбежно возникает дублирование, смешение полномочий и ответственности ТОС и ТСЖ. Самым правильным в такой ситуации было бы создание ТОС целых микрорайо­нов и организация их деятельности с опорой на советы многоквартирных домов. В такие ТОС могли бы войти по одному председателю от каждого совета дома. В результате получилась бы очень сильная общественная структура.

ПРИМЕР:

Именно так поступили в Придонском районе Воронежа, где ТОС охватывает своей дея­тельностью 25-тысячное население городского микрорайона. ТОС решает вопросы благо­устройства и поддержки отдельных категорий жителей. Совместными усилиями членов ТОС был установлен памятник участникам Великой Отечественной войны. Это доказыва­ет, что, только объединив под своим началом большое число многоквартирных домов, ТОС может решать любые, даже очень сложные вопросы.

Поддержка ТОС

Как сельские, так и городские ТОС нуждаются в поддержке органов власти. Руководители ТОС в числе главных трудностей отмечают недостаток финансовых ресурсов. В Федеральном законе № 131-ФЗ закреплено, что основным источником средств ТОС являются собственные средства их участников, а также средства местных бюджетов, которые могут быть им перечислены по до­говорам с органами местного самоуправления. Заключение таких договоров является весьма сложной и длительной процедурой, потому что выделение средств из местного бюджета происходит в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Это предполагает наличие у ТОС статуса юридического лица, а также соблюдение весьма сложных процедур. Поэтому получила распространение практика предоставления финан­совой помощи ТОС через гранты. В этом случае статус юридического лица для ТОС необязателен, и в оказании помощи ТОС (особенно в сельских поселениях) активно участвуют органы государственной власти субъектов РФ.

ПРИМЕР:

Интересен опыт правительства Воронежской области поддержки ТОС через гранты на реализацию местных инициатив по заявкам.

Эти заявки выбираются на конкурсной основе Общественным советом ассоциации «Совет муниципальных образований Воронежской области». Заявка подается ТОС на стан­дартном бланке, который размещен на официальном портале правительства Воронежской области, на специальный электронный адрес. Она должна представлять собой план (проект) решения определенной проблемы, важной для жителей ТОС. К заявке прилагается;

• описание порядка реализации плана (проекта);
• обоснование объема и стоимости необходимых материалов;
• эскизы, чертежи, схемы;
• заверенная копия устава ТОС, иных документов, подтверждающих статус органа ТОС, его контактные телефоны.

Предполагается, что органы ТОС смогут предоставить для реализации данного плана (проекта) определенную технику, инвентарь, материалы, а население - денежные сред­ства, собственную технику, оборудование, трудовые ресурсы. Недостающие для реа­лизации местной инициативы материалы, работы, услуги закупаются за счет средств гранта, полученного от ассоциации «Совет муниципальных образований Воронежской области».

После рассмотрения заявок Общественным советом ассоциации отбираются те из них, на реализацию которых будут выделены средства. ТОС - победители конкурса представ­ляют в ассоциацию в бумажном виде все те документы, которые направлялись ими в элек­тронной форме. Заключается договор поручения с ассоциацией на реализацию проекта ТОС. Органы ТОС предоставляют в ассоциацию счета к оплате материалов, товаров и ус­луг, необходимых для реализации проекта, фотоотчет состояния территории (мест, объ­ектов и т. д.) до начала реализации инициативы органа ТОС. Ассоциация выдает органам ТОС доверенности на получение материалов.

Силами ТОС и населения осуществляются мероприятия, предусмотренные планами (про­ектами). В ходе их реализации выполняется фото- и видеосъемка территории, объектов для последующего формирования отчета. После окончания работ органы ТОС заполняют отчетную документацию и сдают ее в центр методической поддержки ТОС ассоциации «Совет муниципальных образований Воронежской области».

В 2015 г. в ассоциацию в рамках конкурса общественно полезных проектов ТОС поступило более 350 заявок из сельских поселений области. Из них Общественным советом по ТОС выбраны 169, по которым выделены гранты. Из бюджета области на финансирование данных проектов было выделено 20 млн руб. С помощью таких грантов сельские органы ТОС решили свои проблемы: отсыпку сельских дорог, благоустройство детских и спор­тивных площадок, памятников, скверов, кладбищ, остановок общественного транспорта, ремонт дорог, мостов, тротуаров и др.

В конкурсе не участвовали представители ТОС городского округа г. Воронеж. Это пред­ставляется справедливым, потому что помощь из областного бюджета должна идти в пер­вую очередь самым слабым и нуждающимся муниципальным образованиям. Крупные города могут и должны оказывать помощь своим органам ТОС за счет собственных бюд­жетных средств.

Однако практика показывает, что в крупных городах поддержке обществен­ного участия в местном самоуправлении уделяется слишком мало внимания.

ПРИМЕР:

В Воронеже из городского бюджета финансируются только расходы на выплаты компен­саций председателям комитетов ТОС. Минимальная компенсация для территорий, на­считывающих менее 300 жителей, составляет всего около 2 тыс. руб. Причем получить эту компенсацию председатели комитетов могут лишь в том случае, если предоставляют ежемесячные отчеты о своей работе.

Новые возможности

Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном парт­нерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 224-ФЗ) предоставляет новые возможности для развития сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления с органами ТОС. В соответствии со ст. 3 этого закона муниципально-частное партнерство - это юридически оформленное на определен­ный срок, основанное на объединении ресурсов и распределении рисков сотрудничество публичного партнера с одной стороны и частного партнера с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о му­ниципально-частном партнерстве, заключенном для привлечения в эконо­мику частных инвестиций, обеспечения органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Публичным партнером может выступать как Российская Федерация, субъ­ект РФ, так и муниципальное образование, от имени которых выступает высшее должностное лицо или уполномоченный орган публичной власти.

Частный партнер - это российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение.

Для того чтобы участвовать в отношениях государственно-частного или муниципально-частного партнерства, ТОС должен обладать статусом юридическо­го лица. Статья 5 Федерального закона № 224-ФЗ закрепляет перечень юри­дических лиц, которые не могут являться частными партнерами, но на ТОС данные ограничения не распространяются.

Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного само­управления целесообразно разработать методические рекомендации для руко­водителей органов ТОС с разъяснениями условий и возможностей участия ТОС в государственно-частном и муниципально-частном партнерстве. Логично будет, если это сделают советы муниципальных образований субъектов РФ, поскольку они могут привлечь для этого соответствующих специалистов.

В этих рекомен­дациях нужно:

• определить примерный перечень объектов соглашений, сторонами которых могут выступать ТОС;
• уточнить особенности процедуры по разработке предложений по проектам государственно-частного и муниципально-частного партнерства с участием ТОС, рассмотрению и принятию данных предложений.

Эти материалы необходимо размещать на сайтах ассоциаций муниципальных образований, органов государственной власти субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления. Полезными могут стать и обучающие семинары, школы муниципальных практик, распространение положительного опыта в сфере ТОС.

Нельзя забывать и об информационной, методической, правовой, органи­зационной поддержке со стороны органов государственной и муниципальной власти, ассоциаций (союзов) муниципальных образований.

ПРИМЕР:

Ассоциацией «Совет муниципальных образований Белгородской области» проводится конкурс на звание «Лучший социально значимый проект ТОС Белгородской области» в це­лях укрепления добрососедских отношений между жителями, поощрения жителей об­ласти, принимающих активное участие в территориальном общественном самоуправле­нии, выявлении и распространении положительного опыта ТОС.

Конкурс проводится по пяти номинациям:

• «Вселенная по имени семья»;
• «Добрососедство»;
• «Серебряный возраст»;
• «Твори добро»;
• «Город(поселение)-это мы».

По результатам оценки представленных на конкурс проектов экспертным советом опре­деляются победители конкурса, которым вручаются дипломы.

Проблемы и варианты решения

На слуху, увы, не только положительные примеры работы ТОС. Эта форма участия населения в осуществлении местного самоуправления в ряде мест существует формально и практически не действует. Тому есть несколько объ­яснений:

• низкая активность жителей муниципальных образований;
• низкая подготовка руководителей и актива ТОС и, как следствие, отсутствие у представителей ТОС навыков выбора направлений деятельности, планирова­ния, разработки программ и проектов;
• слабая информированность населения о работе ТОС;
• отсутствие механизмов взаимодействия между ТОС и государственными (муни­ципальными) органами власти;
• неготовность и незаинтересованность муниципальных руководителей в стиму­лировании и поддержке развития ТОС;
• недостаточное использование потенциала ТОС для решения насущных проблем местной жизни.

Решение этих проблем невозможно без постоянной, целенаправленной и пла­номерной работы по развитию ТОС. Реальным стимулом может стать включение в систему показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, показателя, характеризующего уровень развития ТОС в муни­ципальных образованиях.

по материалам журнала "Практика муниципального управления"