Что такое сельская агломерация
Министр сельского хозяйства Дмитрий Патрушев рассказал, что с 2023 года началась реализация инициативы по развитию опорных населенных пунктов и прилегающих к ним территорий, которые вместе образуют сельские агломерации. Скоро муниципалитеты и субъекты приступят к разработке планов поддержания 1,8 тыс. агломераций. Программа рассчитана до 2030 года. Министр заявил, что подход должен комплексно решить вопросы улучшения качества жизни населения и положительно сказаться на снижении темпов миграции в крупные города.
Ранее Минсельхоз сообщал, что в опорных населенных пунктах планируется ускоренное развитие социальной, транспортной, инженерной и информационно-коммуникационной инфраструктуры. Почти все регионы такие населенные пункты уже определили, до сентября Минсельхоз должен представить стратегии их развития.
Речь идет об инициативе Правительства РФ «Города больших возможностей и возрождение малых форм расселения». Главный научный сотрудник Санкт-Петербургского Федерального исследовательского центра РАН, академик Александр Костяев пояснил «Известиям», что инициатива первоначально включала два проекта: «Города больших возможностей» и «Возрождение малых форм расселения». Первая часть инициатив — про приоритетные городские агломерации, вторая — про опорные населенные пункты.
Под опорным, продолжает академик РАН, понимается населенный пункт за пределами городских агломераций, на базе которого ускоренно развивают инфраструктуру, а прилегающие территории могут пользоваться его благами. Как правило, опорными пунктами становятся районные центры.
Понятия «сельские агломерации» в России ранее не существовало — оно появилось только в октябре 2019 года в рамках госпрограммы «Комплексное развитие сельских территорий». В 2020–2021 годах правительство утвердило сформированный перечень сельских агломераций, причем к сельским агломерациям отнесли в том числе малые города с численностью населения не более 30 тыс. человек, пояснил Александр Костяев.
Оправдана ли ставка на опорные пункты
Председатель комиссии Общественной палаты РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению Андрей Максимов отмечает, что модель развития территорий через опорные населенные пункты не нова.
— Идея призвана если не глобально переломить тенденцию урбанизации, то, по крайне мере, сделать эти процессы более гармоничными, — сказал он «Известиям». — Она основана на простом принципе: вкладываться в развитие инфраструктуры в тех местах, где она будет востребована.
В пример он приводит Германию, где при планировании развития региона определяются инфраструктурные центры и зоны охвата и на один такой «куст» строится качественная гимназия, крупный медицинский центр. Есть подобное и в России: в Тамбовской области несколько ключевых городов — кроме Тамбова это Мичуринск, Уварово, Моршанск — стали опорными инфраструктурными центрами, куда приезжают лечиться, учиться, пользоваться культурным досугом. Андрей Максимов подчеркивает, что такой подход не умаляет прав жителей населенных пунктов, которые не стали приоритетными.
Александр Костяев, однако, считает, что возникает риск оседания ограниченных средств госпрограммы «Комплексное развитие сельских территорий» в городских поселениях, которые входят в сельские агломерации, когда развитие действительно вымирающих населенных пунктов останется без поддержки.
— В некоторых случаях сельские агломерации состоят только из городских поселений, — говорит академик РАН. — В других случаях в сельские агломерации среди городов и поселков городского типа включена только одна деревня. Многие малые города требуют бюджетной поддержки, но это должно делаться не за счет средств, выделяемых на развитие сельских территорий.
Главный научный сотрудник Центра агропродовольственной политики РАНХиГС Василий Узун считает проблемой именно тот факт, что многие районные муниципальные образования России вообще не имеют ни одного города или поселка городского типа. По его мнению, эти районы «застряли на доиндустриальном этапе развития», где бюджетные вложения на душу населения существенно меньше. По его словам, стране нужно по меньшей мере еще 700–800 городов.
Зона отселения
Преподаватель департамента политики и управления факультета социальных наук НИУ ВШЭ, исследователь сельских территорий Фонда «Хамовники» Артемий Позаненко говорит, что сельские жители, решая переехать, отправляются обычно не в районный центр, а сразу в крупный город. Если развитие опорных населенных пунктов будет сопряжено с оптимизацией социальной инфраструктуры в прочих селах, то это дополнительно подстегнет их опустение — а люди всё равно будут уезжать преимущественно в крупные города, отмечает он.
Артемий Позаненко рассказывает о ситуации в современной Белоруссии, где стали создавать благоустроенные агрогородки — центры для сельской округи. В результате малые и средние деревни практически вымерли, но брошенных земель нет, всё распахивается. В России, говорит исследователь, такое может сработать только в аграрных регионах с относительно высокой плотностью населения.
Ведущий научный сотрудник Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Академии наук Ольга Фадеева подтверждает, что сельские агломерации продолжат процесс оптимизации бюджетных расходов на инфраструктуру.
— Предполагается, что опорные населенные пункты будут создаваться по всей стране в «агрессивной манере». Для этого принята специальная стратегия под названием «Агрессивное развитие инфраструктуры», подписанная вице-премьером Маратом Хуснуллиным, — сказала она. — Но опорными пунктами будут признаны чаще всего районные центры сельских районов, а судьба остальных сел и деревень будет зависеть от того, попадут ли они в 50-километровую зону с хорошей транспортной доступностью.
Она замечает, что к числу опорных причислят только 1% сельских населенных пунктов, еще около 10–20% населенных пунктов окажутся в составе «прилегающих территорий». Возможно, это приведет к тому, что сельские жители должны будут со временем покинуть неперспективные деревни, появится искусственная зона «отселения», где заботы о сохранении и развитии будут переложены на бизнес. Прежде чем реализовывать эту инициативу, эксперт призывает провести подробный анализ — что представляет из себя район и нуждается ли он в агломерировании.
Что развивать в опорных точках
Академик РАН Александр Костяев отмечает, что речь в инициативе по большей части идет о строительстве объектов транспортной, инженерной, информационно-коммуникационной инфраструктуры.
— Но чтобы выделяемые на развитие бюджетные средства не осели в избыточном количестве непосредственно в опорных населенных пунктах, а пошли на сельские территории, необходимо в жизнеспособных селах и деревнях открывать или сохранять филиалы и структурные подразделения районных больниц, школ, домов культуры, — говорит Александр Костяев.
При этом местные материальные и нематериальные ресурсы и активы сельских территорий остаются пока не включенными в процесс развития должным образом, замечает Костяев. Он призывает дать возможность поучаствовать в создании локальных социально-экономических стратегий местным сообществам и выделить бюджетные средства на поддержку их инициативных проектов.
— Пока инициатива «Города больших возможностей и возрождение малых форм расселения», решая важные вопросы создания благоприятных условий жизни населения, влияет на процесс развития сельских территорий лишь косвенно, — сказал Александр Костяев.
Артемий Позаненко считает, что главный объект социальной инфраструктуры в сельской местности — это школа.
— Отсутствие дорог, связи и даже качественной медицины редко становится поводом для переезда, — сказал он. — Даже нехватка рабочих мест выдергивает людей из села лишь выборочно. А вот закрытие школы ведет к поголовному отъезду всего населения, кроме пожилых. Очевидно, что в опорных населенных пунктах школы будут, но их важно сохранять и в прочих селах.
Доцент, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления Финансового университета при Правительстве РФ Ольга Панина полагает, что нужно изменить традиционные подходы и взгляды на развитие современных городов и населенных пунктов, признав «практическую необратимость процессов урбанизации».
Можно ли остановить урбанизацию
Ольга Панина отмечает, что Россия относится к странам с высоким уровнем урбанизации: на 1 января 2022 года он составил 74,8%. Переломить эту ситуацию в краткосрочной перспективе вряд ли удастся, говорит она, возможно лишь некоторое замедление и стабилизация процесса. Руководитель направления «Экономика и социальное развитие» ЦСР Елена Разумова замечает, что процесс урбанизации представляется «более драматичным», так как Россия всегда воспринималась как страна с высокой долей сельского населения, хотя доля его упала до 30% уже с середины 1970-х годов.
— В этом смысле история с опорными, более крупными населенными пунктами и множеством мелких вокруг представляется вполне рабочей, — считает она.
Елена Разумова прогнозирует, что процесс урбанизации в России продолжится и через 20–30 лет страна остановится на характерных для развитых стран 10–15% постоянных жителей сельских территорий.
— Как бы мы не хотели более равномерного распределения жителей и качественной инфраструктуры по территории страны, территориальное расслоение только усиливается, — говорит Андрей Максимов. — Стягивание людей в наиболее привлекательные города оказалось по итогам последней переписи населения более серьезным процессом, чем мы могли бы предполагать.
При этом 90% территории страны — это зона сокращения численности жителей, говорит Максимов, что означает и сокращение налоговой базы для обеспечения муниципалитетов. В связи с этим выбор неких территориальных приоритетов он считает неизбежным.
Александр Костяев отмечает, что затормозить процесс урбанизации можно при помощи государственной стратегии, реализуемой на федеральном уровне. Пока же развитие строится на основе «полюсов роста», за счет которых должны развиваться и сельские территории. Мировые практики, однако, этого не показывают — наоборот, они нередко лишь ускоряют урбанизацию, притягивая рабочую силу с сельских территорий, говорит академик РАН.
Василий Узун считает, что нужна политика экономического развития, повышения доходов и налоговых выплат, саморазвития территорий.
— В бюджеты сельских поселений поступает 2% отчислений от подоходного налога сельского жителя, — замечает он. — От заработков, например, в Москве весь подоходный налог сельский житель отдает в московскую казну. Если бы распределение налогов было, например, как в Швейцарии, — по 40% своему населенному пункту и кантону и 20% федерации, то расселение и уровень развития территорий России были бы совершенно иными.
Артемий Позаненко указывает, что сейчас урбанизация уже замедлилась по сравнению с 1990-ми и даже наблюдается положительный миграционный баланс там, где это было немыслимо еще лет 10 назад.
— Даже в депрессивных регионах заработки в сельской местности растут, что замедляет депопуляцию, — говорит исследователь. — Жаль только, что это произошло слишком поздно. Остается надеяться, что встречный поток переезжающих из города в село со временем оживит опустевшие территории.
