22 октября закончился срок подачи поправок ко второму чтению, которых набралось уже более 900. Соавтор законопроекта, председатель думского комитета по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников рассказал корреспонденту газеты Коммерсант (“Ъ”) Ксении Веретенниковой, почему муниципальная реформа «зависла» в Думе почти на три года, как изменится документ ко второму чтению и пойдут ли депутаты на компромисс по вопросам, вызвавшим наиболее острую дискуссию.
— Почему в 2022 году муниципальная реформа остановилась и почему именно сейчас настал момент к ней вернуться?
Я бы не сказал, что она остановилась, работа над законопроектом продолжалась. Тогда у нас после первого чтения было уже более 700 поправок. Мы их рассматривали на заседаниях комитета, проводили конференции в федеральных округах, ездили по регионам. Вопросов было много, и первоначально приняли решение отложить рассмотрение законопроекта на полгода. Затем в качестве приоритета вносили поправки в другие законы в связи с обновлением Конституции и, между прочим, внесли изменения в более 100 законов.
Напомню, местное самоуправление по Конституции является неотъемлемой частью публичной власти. Также надо сказать, что в действующий закон о МСУ вносилось огромное количество несистемных поправок. Очевидно, что он отработал свое, поэтому необходимо принимать новый.
— Одной из главных новаций законопроекта стал переход от двухуровневой системы МСУ к одноуровневой с ликвидацией поселений, что вызвало много критики. Поправки ко второму чтению что-то меняют в этом плане?
Концепция одноуровневой системы муниципальной власти сохраняется. Сложилась любопытная ситуация: законопроект принят только в первом чтении, но уже стал жить собственной жизнью. Когда шло его рассмотрение, была договоренность не вносить поправки в старый закон о МСУ. Но когда поняли, что пауза между первым и вторым чтением затянулась, это ограничение ушло и часть поправок из этого проекта стала вноситься в действующий закон.
Регионы, пользуясь своими полномочиями, стали самостоятельно внедрять одноуровневую систему. 20% субъектов уже ее внедрили: например, Удмуртская и Чувашская республики, Пермский и Ставропольский края, Калининградская, Курганская, Магаданская, Московская, Нижегородская, Сахалинская области и другие регионы. Когда готовились уставы и конституции в новых регионах России (Донецкая и Луганская народные республики, Херсонская и Запорожская области), они также учитывали этот проект.
Понятно, что муниципалитеты опасаются нововведений. Власть по сути своей должна быть консервативна, именно поэтому у нас будет большой переходный период — скорее всего, с 2026-го по 2027 год, а срок перехода на одноуровневую систему — и это самый чувствительный момент — скорее всего, до 2035 года. Кроме того, должен работать принцип исчерпания полномочий, чтобы все избранные главы, члены советов и т. д. отработали свой срок. Мы не можем сказать: принят закон — до свидания, идите, ищите себе работу. Кроме того, мы хотим выстроить структуру так, чтобы люди были востребованы: абсолютное большинство этих граждан — опытные, профессиональные люди, их знают избиратели, они знают местные проблемы.
— Раньше вы говорили о возможности создания органов МСУ на поселенческом уровне даже при одноуровневой системе. Это будет прописано в поправках?
Да, такая возможность есть. Из «матрешки» (сейчас поселения, являясь самостоятельными муниципалитетами, входят в состав муниципальных и городских округов.— “Ъ”) можно будет сделать несколько муниципальных образований. Это компетенция субъектов федерации. Они при принятии решения должны будут учитывать различные нюансы. Например, есть населенные пункты небольшие, но исторически очень важные как для региона, так и для страны,— может быть, на их базе нужно создавать муниципальные образования. Плюс, важно соблюсти принцип пешей доступности власти. Необходимо организовать территориальные органы и МСУ, и региональных властей. Попытаемся все это указать в законе. Гражданам по большому счету все равно, муниципальная, региональная или федеральная власть, они должны иметь возможность решать свои проблемы.
— Какие полномочия останутся за регионами, а какие — за муниципалитетами? Будут ли вопросы совместного ведения?
В 2021 году у нас получилось создать свод полномочий в законе о публичной власти в субъектах федерации, стараемся так же сделать и в законе о МСУ. Сейчас вопросы полномочий отражены в сотнях законов, в которых сложно разобраться как самим должностным лицам, так и контрольно-надзорным органам. Из-за этого муниципалитеты «дрессируют» постоянными предписаниями, штрафами, многие запутались с конфликтом интересов. В итоге мало кто хочет идти туда работать.
Предлагается, чтобы все полномочия были в этом новом законе. При этом будут полномочия непередаваемые — те, которые являются компетенцией исключительно муниципального образования. Будет часть полномочий, которые в принципе муниципальные, но их сможет забрать субъект, если органы МСУ не справляются. И также полномочия субъекта, которые он, наоборот, сможет отдать муниципалитету. Каждый блок из этих трех видов полномочий мы должны отдельно четко указать. И главное, что мы должны предусмотреть в законе,— если муниципалитетам передаются полномочия, то должны передаваться и деньги. Нам надо сделать эту систему простой, прозрачной и понятной и на бумаге, и в исполнении.
— А какие полномочия муниципалитетов будут неотъемлемыми?
Те, которые направлены на решение именно местных задач: вопросы бюджета, благоустройства, развития внутридворовых территорий, обеспечения доступности медицинской помощи. Это те полномочия, которые прямо вытекают из Основного закона. Я считаю, для муниципалитетов выгодно, что объем неотчуждаемых полномочий, во-первых, небольшой, во-вторых, понятный.
— Еще один важный и многих интересующий вопрос: как будут выглядеть выборы глав муниципалитетов?
Есть четыре способа. Первый — прямые муниципальные выборы, второй — выборы из числа депутатов представительного органа, третий — выборы из числа кандидатов, предложенных представительному органу конкурсной комиссией, четвертый — выборы из числа кандидатур, предложенных представительному органу главой региона. В законе субъекта федерации и, соответственно, в уставе муниципального образования будет указано, какой именно способ там будет применяться. Порядок выдвижения кандидатур главой региона определяется законом субъекта. При этом предложения о таких кандидатурах высшему должностному лицу может давать широкий круг субъектов — это и советы муниципальных образований, и региональные общественные палаты, и политические партии. В случае с конкурсной комиссией законом субъекта могут определяться требования к кандидатам.
— А как вы относитесь к недавней инициативе якутских депутатов избирать глав региональных столиц исключительно депутатами из числа кандидатов, предложенных губернатором?
Они могут сами в своем законе выбрать такой способ.
— Сохранятся ли экзотические конструкции, когда, например, глава муниципалитета избирается из числа депутатов, но после этого автоматически теряет мандат и становится главой администрации?
Такая возможность сохранится. В данном случае решение о том, использовать ли такую конструкцию, будут принимать регионы. На основании закона субъекта будут нормы в уставе муниципалитета. Кстати, по действующим нормам глава муниципалитета может возглавлять и представительный орган, а по новому проекту — уже нет. Он либо возглавляет исполнительно-распорядительный орган, либо выступает как самостоятельное должностное лицо, не относясь ни к представительному органу, ни к местной администрации.
— Много споров вызвала и норма о праве губернатора отправлять мэров в отставку.
Такие нормы сохранятся. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных муниципалитету от региона полномочий губернатор может вынести мэру предупреждение, объявить выговор и отрешить от должности, если не было устранено нарушение. Еще одно основание для отправления главы в отставку — систематический срыв показателей эффективности деятельности органа МСУ, которые закреплены указом президента.
— Но так можно многих отправить в отставку…
Это более честная и прозрачная история, чем случаи, когда вызывают правоохранителей, происходят обыски и так далее. Здесь все просто и понятно. Такая поправка уже принята в закон о публичной власти в субъектах федерации.
— Когда ожидается принятие закона о местном самоуправлении в целом?
Мы хотим принять его в начале декабря, но жизнь покажет.
