Предмет и пределы компетенции органов местного самоуправления в сфере благоустройства: проблемы и пути решения ч. 3

О регулировании численности, отлове и содержании безнадзорных животных органами местного самоуправления

До недавнего времени ответ на вопрос о регулировании численности, отлове и содержании безнадзорных животных органами местного самоуправления был крайне неоднозначным, и мы подробно рассматривали его ранее.

Однако с недав­него времени ситуация изменилась. Был принят Федеральный закон от 30.03.2015 № 64-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 14.1 и 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации"» (далее - Федеральный закон № 64-ФЗ), которым отлов и содержание безнадзорных животных были прямо отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов РФ, а за органами местного самоуправления городских, сельских поселений и городских округов закреплены права в указанной сфере. В связи с этим можно считать, что в давнем споре в настоящий момент поставлена точка. Однако имеет смысл разъяснить несколько сопутствующих моментов.

Во-первых, поскольку данные права закреплены в ст. 14.1, 16.1 Федераль­ного закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) как права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, на них распростра­няется ограничение, установленное п. 3 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ: право устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения, принадлежит лишь муниципальным образованиям, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюд­жетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестици­онного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значе­ния в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 30% собственных доходов местного бюд­жета. Это означает, что дотационные муниципальные образования не вправе осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на их территории.

Во-вторых, Федеральный закон № 64-ФЗ не установил ограничений на пе­редачу данных региональных полномочий органам местного самоуправления. Согласно п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) органы государственной власти субъектов РФ вправе передать полномочия по содержанию и отлову безнадзорных животных органам местного самоуправления. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 19 Федераль­ного закона № 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законом субъек­та РФ и только одновременно с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В-третьих, федеральным законодательством также не подвергались коррек­тировке положения Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), согласно которым органы местного самоуправления наряду с полицией обязаны содействовать розыску собственника животного, а также передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого (ст. 230 ГК РФ). Кроме того, ст. 231 ГК РФ преду­смотрено возникновение права муниципальной собственности на безнадзорное животное. Это происходит в случае необнаружения собственника в течение 6 ме­сяцев и отказа лица, содержавшего животное в это время, от приобретения его в собственность. В этом случае порядок использования животного определяется органом местного самоуправления. Причем данные положения сформулирова­ны так, что не позволяют рассматривать данные функции как права. В этой связи закрепленные ГК РФ полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными вполне могут рассматриваться в рамках их компетен­ции по благоустройству территории (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ). Поэтому предусмотренные ГК РФ функции: содействие розыску собственника животного и передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые ус­ловия для этого, а также содержание и использование животного, поступившего в муниципальную собственность (при необнаружении прежнего собственника или отказе временного владельца принять его в собственность) относятся к обязан­ностям, а не правам органов местного самоуправления по обращению с безнад­зорными домашними животными.

При этом, как видно, речь идет лишь о содействии как поиску собственни­ка, так и передаче животного во временное владение других лиц. На основании этих норм ГК РФ органы местного самоуправления не обязаны осуществлять отлов и содержание бесхозяйного животного в период розыска собственника и, следовательно, учреждать организации, осуществляющие временное содер­жание таких животных (приюты, питомники и т. п.).

Что же касается собственно отлова и содержания безнадзорных животных, то эти обязанности возникают у них лишь в случае передачи соответствующих полно­мочий законом субъекта РФ. При отсутствии таких законов субъектов РФ органы местного самоуправления вправе, но не обязаны заниматься отловом и содержа­нием безнадзорных животных, обитающих на территории поселения.

О муниципальном контроле в сфере благоустройства

Органы местного самоуправления часто сталкиваются с проблемой обес­печения исполнения муниципальных правовых актов в сфере благоустройства (правил благоустройства). Прокурорские и судебные органы часто признают незаконным осуществление органами местного самоуправления тех или иных контрольных мероприятий в сфере благоустройства. В связи с этим неоднократ­но поступали предложения о прямом закреплении муниципального контроля в сфере благоустройства в перечне вопросов местного значения.

Пример: Законодательным Собранием Челябинской области был внесен проект федерально­го закона № 252282-6 «О внесении изменений в статьи 14 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции"» (о муниципальном контроле в сфере благоустройства), которым предлагалось дополнить вопросы местного значения поселений и городских округов полномочи­ями по осуществлению муниципального контроля в сфере благоустройства. Однако данный проект был отклонен постановлением Государственной Думы от 17.09.2013 № 2830-6 ГД со ссылкой на то, что такое правовое регулирование не способно раз­решить имеющиеся трудности.

В данном случае, как представляется, дело не в отсутствии у органов мест­ного самоуправления полномочий по контролю в данной сфере, а в неопреде­ленности предмета такого контроля (в отличие от государственного контроля (надзора) в смежных сферах) и сложностях установления административной ответственности за нарушение муниципальных правил благоустройства. Это свя­зано с тем, что благоустройство теснейшим образом переплетается с вопро­сами землепользования, градостроительства, санитарно-эпидемиологическо­го благополучия и т. д., и в контрольно-надзорной и судебной практике как контроль, так и установление ответственности по конкретным вопросам благо­устройства зачастую рассматриваются как относящиеся к сфере федеральной компетенции. Анализ правоприменительной практики показывает, что речь не идет об отрицании прокуратурой или судами наличия у органов местного самоуправления полномочий по муниципальному контролю в сфере благо­устройства. Данные инстанции полагают, что те или иные контрольные полно­мочия относятся не к сфере благоустройства, а к иным вышеназванным сферам, находящимся в ведении органов государственной власти. И в этой ситуации прямое закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ контрольных полномо­чий органов местного самоуправления в сфере благоустройства не способно разрешить проблему.

Более того, такое регулирование является избыточным, поскольку осущест­вление муниципального контроля в сфере благоустройства в настоящее время уже относится к компетенции органов местного самоуправления. Так, в соот­ветствии с ч. 1-4 ст. 4 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществле­нии государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) органы местного самоуправления уполномочены осуществлять контроль за соблюдением муниципальных правовых актов. Правовое регулирование вопросов благоустройства, включая принятие правил благоустрой­ства, отнесено Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений и городских округов (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16).

Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в ста­тью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (далее - Федеральный закон № 136-ФЗ) ч. 1 ст. 171 Федерального закона № 131-ФЗ изложена в новой редакции, полностью корреспондирующей указанным положениям Федерального закона № 294-ФЗ. В частности, в данной норме теперь прямо закреплено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения. Поскольку правила благоустрой­ства - это муниципальные правовые акты, принятые по вопросам местного зна­чения, то и контроль за их соблюдением в силу закона относится к компетенции органов местного самоуправления.

В связи с изменениями видов и компетенции муниципальных образований Федеральным законом № 136-ФЗ дополнительно следует отметить, что вопросы местного значения в сфере благоустройства сохранены как за городскими, так и за сельскими поселениями, городскими округами, а также закреплены за внутри­городскими районами, создаваемыми в городских округах с внутригородским делением (п. 19 ч. 1, ч. 3 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 10 ч. 1 ст. 162 Федерального закона № 131-ФЗ (в ред. Федерального закона № 136-ФЗ)).

Таким образом, вопрос о том, относится ли к компетенции органов мест­ного самоуправления муниципальный контроль в сфере благоустройства, не стоит на повестке дня. На повестке дня стоит вопрос, как четко разграни­чить муниципальный контроль в сфере благоустройства и государственный контроль (надзор) в смежных сферах. К сожалению, пока не найдено удовлет­ворительного правового решения данной проблемы. Основным критерием в этом отношении в настоящий момент может являться только источник тре­бований, соблюдение которых подлежит контролю. Исполнение требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства, относится к предмету муниципального контроля в сфере благоустройства, соблюдение правил, установленных федеральными или региональными ор­ганами государственной власти, относится к предмету соответствующего отраслевого федерального или регионального государственного контроля (надзора). Муниципальный контроль за соблюдением данных требований возможен в случае, если соответствующие виды контроля прямо отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, устанавливаемой законами субъектов РФ

Проблема установления административной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов связана с особенностями разграничения полно­мочий между федеральными органами государственной власти и органами го­сударственной власти субъектов РФ.

Установление ответственности за нарушение нормативных правовых ак­тов органов местного самоуправления относится к компетенции субъектов РФ (подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ). При этом согласно КоАП РФ на уровне субъектов РФ недопустимо устанавли­вать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в т. ч. за нарушение правил и норм, установленных федеральными нормативными правовыми актами.

Это правило в прокурорской и судебной практике толкуется весьма широко, и даже в случае установления более конкретных правил на основе требований, закрепленных в федеральных актах, установление законами субъектов РФ ответ­ственности за их нарушение признается незаконным. При этом ответственность не устанавливается и на федеральном уровне, в КоАП РФ.

Наиболее типична в этом отношении ситуация в сфере благоустройства, где по­пытки субъектов РФ установить административную ответственность в последнее время постоянно терпят неудачи, так как контролирующие и юрисдикционные органы усматривают в этом вторжение в сферу федеральной компетенции. При­чем практика в данном отношении вовсе не является стабильной и единообраз­ной, что говорит о неоднозначности вопроса.

В этой связи показателен пример эволюции практики по вопросу ответственно­сти за проезд и стоянку транспортных средств на детских игровых или спортивных площадках, на озелененных территориях, а также за стоянку механических транс­портных средств, препятствующих свободному проезду (подъезду) технических средств, осуществляющих вывоз бытовых отходов.

Ранее в ряде субъектов РФ в законодательстве об административных право­нарушениях была установлена ответственность за указанные правонарушения, и собираемость штрафов, как показывает правоприменительная практика, была достаточно высокой. Однако в последние 5 лет в судебной практике стала фор­мироваться правовая позиция, признающая такие нормы законов субъектов РФ не соответствующими федеральному законодательству со ссылкой на то, что в этом случае устанавливается ответственность за нарушение федеральных норм и правил {определения Верховного Суда РФ от 24,03.2010 № 80-П0-1, от 17.08.2011 № 74-ГП-18 и др.). В связи с этим в Государственную Думу был внесен проект, которым предлагалось установить ответственность за указанные нарушения не­посредственно на федеральном уровне (проект федерального закона № 309592-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»). Однако он был отклонен Государственной Думой в связи с тем, что «федеральное законодательство не содержит норм, непосредствен­но устанавливающих запрет на действия, предусмотренные проектируемой статьей».

Образовался замкнутый круг: суды отсылают к федеральному законодателю, а федеральный законодатель отрицает свою компетенцию в этой сфере.

На наш взгляд, столь широкое толкование «вопросов, имеющих федеральное значение», неверно. А сама ситуация, в которой наличие или отсутствие адми­нистративной ответственности, в т. ч. в сфере благоустройства, зависит от при­дирчивости контрольных и судебных органов на конкретной территории, имеет мало общего с единством правового пространства, которое декларируется и га­рантируется Конституцией РФ. Субъекты РФ должны быть лишены возможности устанавливать ответственность лишь за те нарушения требований муниципальных правовых актов в сфере благоустройства, которые уже подпадают под составы правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.

Пример: В Москве соответствующие нормы беспрепятственно работают, и, кстати сказать, соста­вы таких правонарушений размещены именно в главе об административных правона­рушениях в области благоустройства города {см. Закон г. Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»).

Вместе с тем существует и другая проблема - правильное формулирование составов административных правонарушений за несоблюдение муниципальных актов в законах субъектов РФ. Установление широких составов («нарушение требований муниципальных правовых актов в сфере благоустройства») спра­ведливо признается не соответствующим закону. Составы административных правонарушений должны формулироваться конкретно и избирательно (исключая формализм, незначительные и малозначительные нарушения), обеспечивать дифференциацию и индивидуализацию ответственности. При установлении же административной ответственности «за неисполнение муниципальных правовых актов» (без конкретизации) это не соблюдается, так как за любое неисполне­ние любых нормативных предписаний устанавливается одна общая санкция. Тем самым неоправданно расширяется усмотрение правоприменителя при на­ложении административных взысканий за конкретные проступки и создаются предпосылки для нарушения принципа справедливости при применении госу­дарственной репрессии*.

В то же время точное описание объективной стороны в законах субъектов РФ вызывает определенные затруднения в силу того, что сами требования, наруше­ние которых составляет объективную сторону, устанавливаются в муниципаль­ных правовых актах и могут варьироваться. В связи с этим в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 143991-6 «О внесении изменений в статью 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонару­шениях и статью 26-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», которым предлагалось закрепить возможность передачи органам местного самоуправления на основании законов субъектов РФ полномочий по установлению административной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов. Данный законопроект был откло­нен Государственной Думой 8 октября 2013 г. (постановление Государственной Думы № 2923-6 ГД), поскольку юридическая ответственность является одной из правовых форм государственного принуждения и установление таковой воз­можно только на государственном уровне.

Установление законами субъектов РФ административной ответственно­сти за нарушение муниципальных правовых актов, в т. ч. в сфере благоустрой­ства, - действительно непростая задача, требующая поиска баланса между уни­версальностью (применимостью к различным муниципальным образованиям и установленным в них требованиям) и конкретностью формулируемых составов правонарушений.

по материалам журнала "Практика муниципального управления"