Доклад подготовлен Общероссийским Кон-грессом муниципальных образований (ОКМО) в соответствии с распоряжением Правитель-ства РФ от 31.01.2000 № 162-р (в редакции распоряжения от 29.05.2014 № 913-р).
В подготовке Доклада участвовали советы всех 85 субъектов Российской Федерации и крупнейшие российские межмуниципальные объединения: Ассоциация ЗАТО атомной промышленности, Ассоциация сельских муници-пальных образований и городских поселений, Союз городов Центра и Северо-Запада Рос-сии, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов; участники рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления в РФ: Минюст России, Минфин России, Минэкономразвития России, Астраханская, Брянская, Рязанская, Тамбовская и Тверская области, Красноярский край, Республики Адыгея и Марий Эл; эксперты Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ГД ФС РФ.
Таким образом, основу настоящего Доклада составляет анализ информационных данных, полученных со всей территории России, с учетом оценки со стороны общественных объединений, ставящих своей целью развитие муниципалитетов.
Территориальная организация местного самоуправления
Основополагающие принципы территориальной организации местного самоуправления закреплены в части 1 статьи 131 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в РФ осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Это означает, что «поселенческий принцип» является основным для территориальной организации местного самоуправления, его ключевым звеном, а сама территория муниципального образования не обязательно должна жестко совпадать с административно-территориальным делением. Перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций[1].
Вместе с тем давно назрела необходимость целостного подхода в правовом регулировании соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. Отсутствие такого подхода порождает целый ряд проблем. В частности, нет четкого законодательного определения понятия «населенный пункт», несмотря на то, что эта единица является базовым территориальным элементом муниципальных образований, и его видов: «город», «поселок», «сельский населенный пункт». На федеральном уровне зафиксированы некоторые видовые признаки муниципальных образований, но нет классификации населенных пунктов и критериев их отнесения к тем или иным видам, нет общего порядка создания и упразднения населенных пунктов, установления и изменения их границ с учетом мнения населения. Необходимо также учесть современные урбанизационные процессы в развитии общества и дать легальное определение понятиям «город» и «городская агломерация», определить критерии отнесения территорий к городским агломерациям и их соотношение с муниципальными образованиями.
Фактически единственным законодательным актом, регламентирующим административно-территориальное устройство и действующим в части, не противоречащей федеральному законодательству, является Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Других, более современных нормативных правовых актов, регулирующих указанные вопросы, нет.
Территориальное устройство местного самоуправления напрямую связано с компетенционным статусом муниципальной власти. Четкое законодательное регулирование статуса населенных пунктов позволит субъектам РФ более гибко и полно учитывать условия функционирования различных видов муниципальных образований и конкретных муниципалитетов.
Муниципальная реформа 2003 года закрепила формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах, реализуя принцип межмуниципального сотруд-ничества «поселения – для населения, район для поселений». Поселения более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного уча-стия жителей в делах общества[2]. Федеральным законом № 136-ФЗ было введено двухуровневое местное самоуправление для крупных городов (городской округ с внутри-городским делением – внутригородской район).
В 2017 году Федеральный закон № 62-Ф3 изменил правовой статус городского округа и предусмотрел возможность формирования городских округов путем «трансформации» территорий муниципальных районов: все по-селения муниципального района объединяются с уже существующим городским округом и при этом теряют статус муниципальных образований. К этому времени уже сложилась устойчивая практика создания городских округов, не предусмотренная федеральным законодательством: все поселения муниципального района объединяются в городское поселение, которое потом наделяется статусом городского округа[3]. Необходимо отме-тить, что в ряде субъектов эта практика сохраняется и по сей день, например в Московской, Тверской и Нижегородской областях[4].
Так, в качестве примера можно привести информацию, что в результате указанных «преобразований» 22 муниципальных районов Московской области по состоянию на 1 февраля 2018 года досрочно прекратили своиполномочия 22 главы муниципальных райо-нов, 151 глава сельских и городских поселений. Утратили статус депутатов советов депутатов муниципальных районов, сельских и городских поселений 2175 народных избранников.
Принятие Федерального закона № 62-Ф3 создало угрозу упразднения поселенческого уровня местного самоуправления, который создается с учетом естественного расселения людей и потому является наиболее близким к населению уровнем территориальной организации местного самоуправления, главная задача которого – непосредственное решение вопросов местного значения [5]. Кроме того, определение городского округа через термин «населенный пункт» (легальная дефиниция которого, как мы отметили выше, отсутствует) допускает возможность его создания преимущественно из сельских населенных пунктов, что противоречит самой природе городского округа и не способствует гармоничному развитию этого нового муниципального образования.
Динамика территориальной организации местного самоуправления подтверждает тенденцию к сокращению поселенческого уровня. Так, по состоянию на 1 марта 2018 года количество сельских поселений, городских поселений и муниципальных районов сокра-тилось по сравнению с 2016 годом на 368, 56 и 27 муниципальных образований соответственно, в то время как количество городских округов возросло на 27 муниципалитетов. Изменения затронули в общей сложности 26 из 85 субъектов РФ.
Изменения, происходящие в территориальном устройстве местного самоуправления в ряде регионов, где фактически сворачивается поселенческий уровень местного самоуправления и образуются непоселенческие «городские округа», требуют серьезного анализа с позиции обеспечения доступа населения к местному самоуправлению.
Под «доступом населения к местному самоуправлению» следует понимать обеспечение для всех граждан равных возможностей как регулярно получать предоставляемые органами местного самоуправления услуги, так и непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления: участвовать в муниципальных выборах, собраниях и конференциях, публичных слушаниях, иных мероприятиях, организуемых органами местного самоуправления и предполагающих вовлечение общественности. Анализ понятия «терри-ториальная доступность местного самоуправ-ления» в полном смысле содержания после создания городских округов в границах муниципальных районов позволяет сделать вывод, что укрупнение поселений (но не их ликвидация вообще), если оно проведено с учетом особенностей региональной системы расселения, не обязательно вызывает сокращение территориальной доступности местного самоуправления: Ульяновская и Нижегородская области, где такое укрупнение произошло, почти не отличаются по показателям доступности от сохранивших территориальную структуру местного самоуправления Челябинской и Волгоградской областей и Рес-публики Саха (Якутия). Во всех этих регионах доля населенных пунктов с затрудненной транспортной доступностью в общем числе населенных пунктов находится в пределах 14–22%, а в общей численности населения – в пределах 1,5–2,5%.
При этом существенно выделяются на общем фоне в сторону сниженной доступности местного самоуправления по всем параметрам те регионы, где поселенческий уровень представлен слабо или полностью отсутству-ет, а именно Свердловская, Калининградская и Магаданская области. Доля населенных пунктов, находящихся в зоне затрудненной доступности, у них в 3–4 раза превышает аналогичный показатель других регионов, а в отношении населения – на порядок.
В Московской области, эволюционирующей в сторону модели территориальной организации местного самоуправления на основе непоселенческих городских округов, закономерно демонстрируются «промежуточные» показатели: ее показатель доли населенных пунктов с затрудненной транспортной доступностью ниже, чем у Свердловской, Калининградской и Магаданской областей, но выше, чем у регионов с традиционной поселен-ческой структурой. Абсолютное же число жителей Подмосковья, попадающих в зону ограниченной транспортной доступности, весьма велико: свыше 270 тысяч человек. Только в Московской области и в Республике Дагестан отдельные населенные пункты, расположенные на расстоянии свыше 15 км от центров поселений или городских округов, насчитывают более 10 тысяч жителей. Лидер – город Дедовск (до июля 2017 года был самостоятельным городским поселением) с численностью населения 29,4 тысячи человек, расположенный на расстоянии в 19 км от города Истры – центра одноименного городского округа.
Для подтверждения зависимости между системой территориальной организации местного самоуправления и его территориальной доступностью для граждан можно провести следующее расчетное моделирование. Сделаем предположение, что Нижегородская область пойдет аналогично Московской области по пути ликвидации поселенческого уровня с «преобразованием» существующих муниципальных районов в непосе-ленческие городские округа. Для этой модельной ситуации были рассчитаны показатели территориальной доступности местного самоуправления в части затрудненной доступности. Расчеты показали, что доля насе-ленных пунктов с затрудненной транспортной доступностью в «преобразованной» таким образом Нижегородской области составила бы 67,0% (при существующей 18,1%), а доля населения, проживающего в зоне затрудненной транспортной доступности – 15,4% (сей-час – 1,8%). Получившиеся показатели близки к существующим показателям Свердловской области.
Это позволяет сделать вывод, что упразднение поселенческого уровня чревато отчуждением значительной части населения от участия в местном самоуправлении. В частности, доля населенных пунктов с затруднен-ной доступностью может возрасти в 2,5–3 ра-за, а доля населения, для которого местное самоуправление станет фактически недоступно, – в 3–8 раз.[6]
Относительно преобразований муниципальных образований с целью их укрупнения важно понимать, что закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ варианты преобразования являются правовыми формами, но не моделями развития соответствующих муниципальных образований. Проведению преобразования в обязательном порядке должно предшествовать складывание на соответствующей территории объективных экономи-ческих, социальных, демографических, инфраструктурных и т.п. предпосылок. Наличие или отсутствие таких предпосылок может быть установлено и оценено лишь применительно к конкретным муниципальным образо-ваниям. При этом подмена экономического развития муниципальных образований их территориальными преобразованиями недопустима.
Кроме того, следует учитывать, что в целях сохранения уровня муниципального управления в таким образом укрупненных муниципальных образованиях приходится расширять сеть территориальных органов местных администраций с их расположением в зданиях администраций объединившихся муниципальных образований. Это однозначно уменьшает «эффект экономии» от таких преобразований, но при этом сворачивание ор-ганов народного представительства и полно-ценных органов управления на местах грозит серьезными социальными последствиями, главное из которых – уменьшение доступности публичных услуг для населения и свя-занное с этим нарастание «социального дискомфорта» жителей.
Большие опасения по поводу такого рода «преобразований» были высказаны в ходе 53-го специального заседания Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека 24 апреля 2017 года. По мнению членов Совета, «при квазимуниципальном характере власти нового городского округа окончательное решение вопросов, затрагивающих судьбу территорий, оказывается сосредоточенным у региональ-ных органов власти. Совет поддерживает мнение специалистов и представителей научной общественности, что такая реформа фактически превращает местное самоуправление в исполнительную власть. Кроме того, упразднение поселенческого уровня местного самоуправления несет опасность излишнего усиления и «суверенизации» региональной власти, что представляет угрозу нарушения целостности и единства государства».
При рассмотрении вопроса территориаль-ной организации местного самоуправления необходимо учитывать, что понятие «сельское поселение» изначально закреплено в принятой всенародным голосованием 12 де-кабря 1993 года Конституции РФ, статья 131 которой гласит, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Соответственно, для того чтобы внести какие-либо изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ в части исключения («ликвидации») поселенческого уровня управления изначально необходимо внести соответствующее предложение о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.
В целом исторический опыт нашего государства свидетельствует о существовании поселенческого уровня управления еще со времен Древней Руси. Истоки этой системы восходят к завещанию Ивана Калиты: «Здесь си-стема еще не сформирована окончательно, но уже обозначено само направление ее развития. Свое домениальное владение князь делит между членами своей семьи (уделы)… Уже функционирует, но пока в зародыше, и сама система будущего пожалования (вотчин)…».
Далее основополагающее значение имеет Свод законов Российской империи – Свод губернских учреждений (по состоянию на 1913 г.). Открывают этот том «Положения общие», где говорится: «1. Империя по отношению к порядку местного ее гражданского управления разделяется на губернии, области и градоначальства. 2. Каждая из сих частей империи управляется или по общему учреждению, или же по учреждениям особым». Затем следует раздел «Общее учреждение губернское». Первая его глава называется «Главное разделение мест и властей в губернии». Здесь мы находим такие положения: каждая губерния состоит из уездов и городов; в уездах селения крестьян и прочих сельских обывателей соединяются в волости; города суть губернские, уездные и безуездные; города Санкт-Петербург, Москва, Одесса, Керчь, Севастополь, Николаев, Ростов-на-Дону управляются на основании учреждений градоначальств.
«Местные управления в каждой губернии различаются: 1) предметами их ведомства; 2) пространством земли, на которое действие управления распространяется; 3) степенью власти их в разрешении дел».
Далее разъясняется, что «По пространству власти губернии делятся на губернские, уездные, городские, участковые (имеются в виду земские начальники), волостные и сельские – с последовательным подчинением».
В знаменитом манифесте 19 февраля 1861 года Александр II «признал за благо повелеть: открыть в каждой губернии губернское по крестьянским делам присутствие, коему вверяется высшее заведование делами кре-стьянских обществ, водворенных на помещичьих землях».
Сельское общество составляется из крестьян, водворенных на земле одного помещика: оно может состоять из целого селения (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких, по возможности смежных и во всяком случае ближайших между собою поселков (как то: выселков, починков, хуторов, застенков, односелий или отдельных дворов и т.п.), пользующихся всеми угодьями или не-которыми из них сообща или же имеющих другие общие хозяйственные выгоды.
Крестьяне имений, в коих числится не более двадцати ревизских мужского пола душ, если крестьяне эти живут в селении, принадлежащем разным владельцам, или хотя и в отдельных разнопоместных поселках, но не в дальнем одни от других расстоянии, соединяются в одно сельское общество либо присоединяются к другим обществам с согласия сих последних.
Волости образуются из состоящих в одном уезде, и по возможности смежных сельских обществ. При соединении в волости сельские общества не раздробляются.
Для волости полагается наименьшее число жителей: около трехсот ревизских мужского пола душ, а наибольшее – около двух тысяч. Наибольшее расстояние отдаленнейших селений волости от средоточия управления оной полагается около двенадцати верст.
Таким образом, образование волостей и сельских обществ стало главной (дополняющей) реформой административно-территориального устройства Российской империи еще в XIX веке.
В последующем устанавливались состав и функции органов сельского и волостного управления. В селе таким органом являлся сельский сход, составлявшийся из крестьян-домохозяев, а также избранных должностных лиц. К ведению схода относились многочисленные внутриобщинные дела, раскладка различных податей, сборов и повинностей, дела по отбыванию рекрутской повинности, «принесение, куда следует, жалоб и просьб по делам общества через особых выборных», а также выборы сельского старосты (фактического руководителя общества) и других должностных лиц, назначение выборных на волостной сход.
Волостное управление составляли волостной сход (в него избирали по одному крестьянину от десяти дворов), волостной старшина с волостным правлением, которое составлялось из старшины, всех сельских старост и некоторых других должностных лиц, и волостной крестьянский суд.
Важнейшим проявлением модернизаторских тенденций в развитии российского государственного механизма в эпоху «великих реформ» стало создание местных выборных органов – земских и городских.
Земскую реформу можно во многих отношениях рассматривать как прямое продолжение реформы крестьянской, поскольку деятельность земства в основном протекала в сельской местности и затрагивала преимуще-ственно крестьянство.
1 января 1864 года Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этому закону создавались губернские и уездные земские собрания и их исполнительные органы – земские управы.
Наличие поселенческого уровня было характерно и для советского периода российской государственности.
Так, на октябрьском Пленуме ЦК КПСС (1924 г.) в унисон проводимой работе по новому делению было принято решение об «оживлении советов». Создание сильных областных объединений во главе с советами, в ведение которых передавались предприятия на соответствующей территории, превращало местные органы из административных в самостоятельные хозяйственные структуры. Предполагалось, что изменение положения советов будет способствовать борьбе с бюрократизмом и послужит поддержке советскойвласти. Руководствуясь этим, ВЦИК принял новое положение о сельских, волостных и уездных советах, расширившее их административно-хозяйственные функции и укрепившее материальную базу.
Успех коллективизации в значительной степени зависел от работы низового звена управления, где непосредственно осуществлялись «директивы партии и советской власти».
При этом центральный партийно-государственный аппарат не мог управлять местными советами непосредственно. XVI партийная конференция сочла округ излишним звеном в территориальной системе, и 23.07.1930 ЦИК и СНК СССР приняли соответствующее постановление. Переход к двухстепенной системе повысил роль районного аппарата и способствовал превращению районов в опорные пункты ЦК ВКП(б). Потребовалось пересмотреть и уточнить положения о сельсоветах и горсоветах. Им передавались все права и обязанности, принадлежавшие ранее окружным органам власти, финансово-материальная база, а также 90 процентов руководящих работников.
Таким образом, исторический опыт свидетельствует о необходимости существования поселенческого уровня управления.
В федеральном законодательстве термин «сельское поселение» в качестве определения одного из видов муниципальных образований появился с 1995 года в связи с принятием Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации», ко-торый в 2003 году был благополучно транс-формирован в одноименный Федеральный закон № 131-ФЗ.
Таким образом, сельское поселение – это устоявшееся понятие, широко используемое в законодательстве РФ как на федеральном, так и на региональном уровне, следовательно, реализация каких-либо изменений в от-ношении этих муниципальных образований потребует переработки колоссального массива действующего нормативного материала.
В этой связи представляется, что изменения законодательства должны базироваться на итогах многопланового мониторинга сложившихся правоотношений, на реально выявленных сложностях, проблемах и противо-речиях публичного управления в соответствующих отраслях и сферах.
То есть законодатели должны мотивированно доказать необходимость корректировки действующих норм, приоритетность вносимых инициатив. Можно констатировать, что на определенных исторических этапах поли-тико-правовые условия развития страны могут создавать основу для определенных реформаций и появления новых или, наоборот, хорошо забытых старых схем управления, а также терминов и понятий. Как правило, это характерно для сложных и переломных моментов исторического развития страны. В обычных условиях сложившаяся система действующих правовых предписаний должна оставаться стабильной и не подвергаться постоянным корректировкам. В каждом конкретном случае необходимо однозначно обосновать полезность, целесообразность, экономическую выгоду и необходимость реализации предложений по изменению тех или иных устоявшихся положений.
На основании вышеизложенного могут быть сформулированы следующие рекомендации по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления:
1) установление федеральным законом общих принципов административно-территориального устройства в РФ с определением понятия «населенный пункт», установлением его видов, критериев классификации, поряд-ка создания и упразднения, установления и изменения границ либо закрепление соответ-ствующих положений в Федеральном законе № 131-Ф3, нормами которого устанавливаются общие территориальные принципы организации местного самоуправления в РФ;
2) сохранение двухуровневого местного самоуправления с укреплением поселенческого уровня как наиболее приближенного к населению и закрепленного на конституционном уровне;
3) внесение изменений в Федеральный закон № 131-Ф3 в части закрепления системного подхода при решении вопросов образования межселенных территорий, так как показатель плотности сельского населения не позволяет установить степень равномерности размещения сельского населения по сельской территории, а также площадь незаселенной сельской территории;
4) регламентирование порядка преобразования муниципального района в городской округ с установлением четких критериев для включения городских и сельских поселений в состав городского округа с обязательным учетом мнения населения по этому вопросу;
5) установление законодательных основ для развития агломераций.
[1] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 № 15-П.
[2] Постановление Конституционного Суда от 01.12.2015 № 30-П.
[3] Закон Калининградской области от 29.05.2013 № 230. Закон Московской области от 26.10.2015 № 178/2015-ОЗ. Закон Оренбургской области от26.06.2015 № 3240/876-V-ОЗ. Закон Сахалинской обла-сти от 26.12.2016 № 120-ЗО.
[4] Закон Тверской области от 07.04.2018 № 16-ЗО. Закон Московской области от 27.01.2018 № 1/2018-ОЗ. Закон Нижегородской области от 31.05.2017 № 64-З.
[5] Постановление Конституционного Суда от 01.12.2015 № 30-П.
[6] Пузанов А.С., Попов Р.А. Оценка территориальной доступности местного самоуправления: экономико-географическое исследование // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 3. С. 24–30.
Организационные модели местного самоуправления
Проведенный анализ позволяет определить желательные направления развития организационных основ местного самоуправ-ления:
– законодательное регулирование в сфере определения структуры органов МСУ должно быть гибким, с учетом исторических и иных местных традиций, гарантирующим вариативность моделей местной власти и возмож-ность непосредственного участия населения в выборе руководителей и депутатов местного самоуправления;
– расширение форм депутатского контроля за деятельностью исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления;
– расширение форм взаимодействия депутатов местных представительных органов с населением, в том числе через наказы избирателей, а также путем развития институтов самоуправленческого и общественного контроля.…
В целях развития управленческого потенциала муниципальной службы видится необходимым:
1. Проработать вопрос о включении в федеральную государственную информацион-ную систему «Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации» муниципального уровня в целях создания единой системы управления кадровым составом на всех уровнях (федеральный – региональный – местный).
Целесообразно, чтобы информация о кадровом составе муниципальной службы поступала в систему непосредственно с мест, а не через органы власти субъектов РФ.
2. Постоянный мониторинг кадровой ситуации на местном уровне позволит видеть ясную картину, каких специалистов не хватает в органах местного самоуправления, в каком направлении необходимо проводить дополнительную подготовку кадров.
В большинстве случаев дополнительное обучение муниципальных служащих происходит за счет бюджета субъекта РФ, поэтому вданном вопросе необходимо стимулировать власти регионов к разработке и реализации программ профессиональной подготовки муниципальных служащих, особенно работающих в сельской местности.
3. Необходимо поддерживать региональные проекты, как, например, в Ярославской области – проект «Муниципальная команда губернатора области». Победители конкурса включаются в резерв управленческих кадров области и проходят обучающие курсы с целью подготовки перспективных кадров для сферы муниципального управления.
Региональные проекты развития муниципальной службы, отбора, подготовки кадров, формирования кадрового резерва муниципальной службы с возможностью включения по результатам отбора в кадровый резерв государственной гражданской службы субъектов РФ, подобные региональной программе Ярославской области, значительно повысят мотивацию муниципальных служащих к карьерному росту.
При этом следует обязательно учитывать, что для успешного формирования кадрового резерва необходимо использовать определенные методы (подходы), представляющие собой целый комплекс мероприятий.
Во-первых, это методы, позволяющие получить максимально полную информацию о человеке (оценка биографических данных, оценка по результатам деятельности, оценка по результатам тестирования, по участию в дискуссии и в индивидуальной беседе и т. д.).
Во-вторых, это методы, позволяющие вы-явить требующиеся характеристики кадрового состава организации (органа) и на базе этого осуществить кадровое планирование и профессиональное развитие государственных и муниципальных служащих.
И, в-третьих, это методы, позволяющие получить максимальные результаты деятельности каждого работника (подбор персонала, ротация кадров и т.д.).
Применение указанных методов на государственной и муниципальной службе – весьма важное средство управления количественными и качественными характеристиками состава персонала.
4. Актуально присоединение к образовательным ресурсам регионов. Необходимо отметить, что новая редакция пункта 3 статьи 7 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» регламентирует единство требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и профессиональному развитию гражданских служащих и муниципальных служащих (редакция от 29.07.2017, № 275-ФЗ). В настоящий момент в Федеральный закон № 25-ФЗ положения о «профессиональном развитии муниципальных служащих» так и не внесены. Хотя данные изменения особенно актуальны для муниципалов. Так, новый подход (по аналогии с гражданскими служащими) расширил бы возможности и круг мероприятий по профессиональному развитию: семинары, тренинги, мастер-классы и другие (внутрен-нее обучение, деловые игры, аналитические сессии, коммуникационные мероприятия и т.д.), мероприятия по обмену опытом (конференции, круглые столы и служебные стажировки), адаптационные мероприятия.
5. Больший акцент на возможности дистанционного обучения, возможность прохождения электронных курсов, использование муниципальными служащими образовательных баз субъектов РФ, обязательная установка в муниципальных образованиях правовых баз с постоянным обновлением баз данных – все это значительно повысит профессиональный уровень муниципальных служащих.
С внедрением единой системы управленческих кадров на всех уровнях повысится мотивация муниципальных служащих, которые в полной мере смогут ощущать себя частью общей системы управления и реально оценивать свои шансы на карьерный рост.
6. Говоря о мотивации служащих, следует отметить, что одними из перспективных путей решения ключевых кадровых проблем в сфере муниципальной службы являются ориентация на личность, развитие системы стимулирования и, собственно, мотивации кадров, которые должны быть приоритетными в кадровой политике. Повышение привлекательности муниципальной службы, применение современных кадровых технологий (ротация, служебное продвижение, кадровый резерв), повышение социального статуса муниципального служащего в обществе – ключ к решению существующих кадровых проблем.
Как отмечено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (распоряжение Прави-тельства РФ от 17.11.2008 № 1662-р), переход к инновационному типу развития эконо-мики требует повышения профессиональных требований к кадрам, включая уровень интеллектуального и культурного развития. В первую очередь это касается государственных и муниципальных служащих, высокие требования к которым обусловлены их особым статусом и правовым положением.
Грамотная кадровая политика является действенным инструментом повышения эффективности публичного управления. Целью государственной кадровой политики как социального института должно являться повы-шение эффективности функционирования системы государственного управления через современные механизмы путем формирования кадрового состава профессионально подготовленных и положительно мотивированных государственных и муниципальных служащих, обладающих необходимыми качествами служения обществу. И здесь немаловажную роль играют такие факторы, как обеспеченность и социальная защищенность служащего как личности.
Оплата труда муниципальных служащих должна стать конкурентной по сравнению с частным сектором экономики (мотивирующий фактор). Преодоление современного административного кризиса видится в формировании нового, некоррумпированного и желающего служить обществу аппарата. В данном контексте важное значение для нормального функционирования личности на муниципальных постах имеет такой внутрирегулятивный механизм, как самосознание, включая образы собственного Я, самооценку и самоуважение, от которых во многом зависит уровень притязаний, реальное поведение и качество принимаемых решений.
Основы финансовой самостоятельности местного самоуправления
В этой связи необходимы следующие первоочередные меры:
1. Разработать и утвердить Указом Президента РФ документ, определяющий основные направления (стратегию) дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации и основные направления государственной политики в области местного самоуправления.
2. В связи с упразднением Министерства регионального развития РФ в системе федеральных органов исполнительной власти не осталось структуры, комплексно и системно отвечающей за состояние и развитие местного самоуправления в стране. Необходимо рассмотреть вопрос о создании такого органа в составе Правительства РФ.
3. Необходимо изменить вектор финансово-бюджетной политики государства по отношению к местному самоуправлению с фискальной на стимулирующую. Преимущественно закреплять за органами местного са-моуправления те источники доходов, на формирование которых органы местного самоуправления могут оказывать влияние, в первую очередь доходы от малого и среднего бизнеса. Обеспечить баланс между объемами полномочий местного самоуправления и их финансовым обеспечением. В этих целяхвнести необходимые изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.
4. Рассмотреть вопрос о возобновлении положения о 50-процентной доле объема доходов субъектов в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации, а также 50-процентной доле объема доходов муниципальных образований в общем объеме консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
5. Зачисление НДФЛ по месту жительства налогоплательщика.
В настоящее время доходы от НДФЛ зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от данного налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты этих муниципалитетов.
Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых жизненно важных общественных услуг осуществляется по месту их жительства. Таким образом, порядок зачисления поступлений от НДФЛ значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, а также не стимулирует их социально-экономическое раз-витие. С учетом того, что НДФЛ – самый крупный налоговый доход для местных бюд-жетов, можно с большой долей уверенности сказать, что развитие малых муниципалитетов без изменения порядка зачисления НДФЛ (не по месту основной работы, а по месту жительства граждан) невозможно.
6. Передача местным бюджетам 1,0–1,5% от налога на прибыль.
Передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 1,0–1,5% позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов крупных промышленно развитых городов от изменения порядка уплаты НДФЛ. При этом в целях более равномерного распределения поступлений от налога на прибыль организацией между местными бюджетами необходимо проработать вопрос об изменении порядка его взимания, установленного в Налоговом кодексе.
7. Введение, помимо курортного сбора, некоторых других местных сборов (сбора на добычу общераспространенных полезных ис-копаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований (песок, гравий, глина, торф, известняк и др.), торгового сбора во всех городских округах и муниципальных районах, сбора за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного зна-чения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, сбора за использование местной символики и за право на рекламу, что представляется особенно актуальным для исторических городов и поселений).
8. Введение в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды в составе местных бюджетов. При этом необходимо предусмотреть возможность использования данных средств не только на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, но и на решение вопросов благоустройства территорий муниципальных образований, что будет являться дополни-тельным стимулом для муниципалитетов.
9. Ввести систему уплаты земельного налога со всех линейных объектов.
10. Закрепить срок для государственной регистрации прав на недвижимое имущество с момента появления оснований для такой регистрации, а также установить административную ответственность за нарушение таких сроков.
11. Предусмотреть в качестве одного из условий регистрации сделки с имуществом отсутствие задолженности по налогу на имущество физических лиц.
12. Предусмотреть механизм, согласно ко-торому физические и юридические лица вправе осуществлять в пользу муниципаль-ных образований добровольные пожертвова-ния денежных средств и имущества для ис-пользования в целях решения вопросов местного значения, а также выполнять рабо-ты и оказывать услуги для муниципальных нужд на добровольной и безвозмездной ос-нове.
13. Предусмотреть возможность объединения представительных органов власти муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, а также формирования единого бюджета муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, для тех случаев, когда создана единая администрация, исполняющая полномочия администрации му-ниципального района и поселения, являющегося административным центром указанного муниципального района.
Компетенции местного самоуправления
Для эффективного развития института компетенции местного самоуправления необходимы следующие меры:
1. Создание автоматизированного реестра полномочий всех уровней бюджетной системы РФ.
В целях более корректного и точного заполнения автоматизированного реестра полномочий необходимо каждому полномочию присвоить свой индивидуальный код полномочия. Это позволит распределять все расходы бюджетов бюджетной системы РФ в разрезе полномочий как на этапе формирования бюджетов, так и в процессе их исполнения на любую отчетную дату.
Для этого предлагаем внести изменения в классификацию расходов бюджета, дополнив ее разрядами Кода полномочий. Благодаря казначейской системе исполнения бюджета данные реестров полномочий муниципальных образований будут достоверны и корректны, что позволит более детально подойти к расчету полномочий органов местного самоуправления и формированию модельного бюджета муниципального образования.
Для реализации указанных предложений необходимо:
– разработать Справочник расходных полномочий с присвоением кода каждому полно-мочию РФ, субъекта РФ и муниципального образования;
– внести изменения в Приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»;
– разработать методику отнесения расходов бюджетов бюджетной системы РФ к каждому конкретному полномочию.
2. Соблюдение принципа субсидиарности при формировании компетенции местного самоуправления.
3. Перераспределение полномочий должно носить исключительный характер и иметь четкое обоснование согласно критериям, закрепленным в законодательстве.
4. Полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в отраслевом законодательстве, должны соответствовать вопросам местного значения.
5. Обязательное участие представителей муниципальных образований в согласовании перечня перераспределенных полномочий и делегированных государственных полномочий.
6. Легальное определение понятий, описывающих вопросы местного значения: «организация», «создание условий», «участие» и «содействие».
7. Урегулировать вопросы передачи отдельных государственных полномочий и их финансового обеспечения органам местного самоуправления:
– пункт 5 статьи 19 Федерального закона № 131-Ф3 дополнить абзацем следующего содержания: «Ответственность за исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, наступает только после получения финансового обеспечения этих полномочий из соответствующего бюджета»;
– статью 70 Федерального закона № 131-Ф3 о6 ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами дополнить следующим предложением: «В пределах расходных обязательств, предусмотренных местным бюджетом».
Муниципальный контроль и контрольно-надзорные мероприятия в отношении органов местного самоуправления
В этой связи представляются актуальными следующие предложения по выработке правовых и законодательных мер, направленных на совершенствование системы муниципального контроля:
1. Обеспечить разработку и введение пра-вовых норм, направленных на закрепление и расширение полномочий органов местного самоуправления по привлечению к административной ответственности физических и юридических лиц по результатам проверок в рамках муниципального контроля.
2. Разработать и внести изменения в Фе-деральный закон № 294-ФЗ, направленные на снижение законодательных ограничений при осуществлении органами местного самоуправления контрольных полномочий в от-ношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе:
– предусматривающие возможность проведения муниципальной проверки и в случае отсутствия проверяемых субъектов предпринимательства, если указанные субъекты были извещены о проверке в установленном законом порядке;
– допускающие возможность переноса на другое время проведение контрольного мероприятия, не состоявшегося по вине прове-ряемого лица;
– иные нормы, укрепляющие контрольные полномочия органов местного самоуправления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
3. Привести во взаимное соответствие Федеральный закон № 1З1-ФЗ и отраслевое федеральное законодательство в части определения видов и предмета муниципального контроля; четко разграничить контрольные полномочия между всеми уровнями публичной власти; четко регламентировать права и функциональные обязанности органов местного самоуправления при осуществлении каждого вида муниципального контроля.
4. Пересмотреть перечень и сократить количество государственных контрольных полномочий, которые могут передаваться субъектами РФ на местный уровень.
5. Предусмотреть право органов местного самоуправления на составление протоколов об административных правонарушениях при осуществлении муниципального контроля.
6. Внести изменения в статью 265 Бюд-жетного кодекса в части наделения органов муниципальных районов полномочиями по внутреннему муниципальному финансовому контролю городских и сельских поселений.
Институты местного гражданского общества
Можно выделить следующие перспективные направления развития институтов местного гражданского общества:
– необходимо внести изменение в Гражданский кодекс понятия ТОС как отдельной, самостоятельной организационно-правовой формы некоммерческих организаций. Требуется принятие отдельного Федерального за-кона «0 территориальном общественном са-моуправлении в РФ». Правовое регулирование порядка создания, деятельности, управления, реорганизации и ликвидации ТОС должно носить комплексный характер и быть максимально понятным населению;
– принятие региональных программ под-держки ТОС и принятие федеральной государственной программы «Развитие ТОС в России» – определив оператором Общенациональную ассоциацию ТОС;
– формирование актива местных сообществ, учеба этого актива под патронатом органов местного самоуправления и создание возможностей для дальнейшего публичного и профессионального роста в сфере местного самоуправления;
– создание общественных советов при ор-ганах МСУ, объединяющих видных представителей местных сообществ; – разработка и принятие пакета нормативных правовых актов, регулирующих порядок участия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ в программах поддержки местных инициатив, позволяющих объединять ресурсы разных уровней власти для адресной поддержки местных инициатив, идущих непосредственно от граждан.
Заключение
Правовые основы местного самоуправления характеризуются достаточной степенью разработанности и в целом позволяют решать задачи, стоящие перед местным самоуправлением. В целях обеспечения стабильности законодательства дальнейшие изменения должны носить преимущественно точечный характер.
Особое внимание следует уделить компетенционному статусу муниципальной власти: соблюдению принципа субсидиарности при разграничении полномочий и исключению полномочий, несвойственных природе мест-ного самоуправления. Давно назрела необходимость разработки методики расчета полномочий органов местного самоуправления. Согласно части 2 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления финансовые ресурсы органов МСУ должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законам.
В части территориальной организации местного самоуправления наблюдаются тенденции по сокращению поселенческого уровня. Происходящие изменения требуют серьезного анализа с позиции обеспечения доступа населения к местному самоуправлению.
В финансово-экономической сфере сохраняются значительные диспропорции в разграничении финансовых полномочий между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями. Наблюдается не-хватка квалифицированных кадров, необходимых для исполнения вопросов местного значения, а также для ведения соответствующей бюджетной отчетности на уровне поселений.
Дальнейшее развитие местного самоуправления требует системного подхода и комплексного исследования всех возможных последствий. Современные цифровые технологии позволяют обеспечить глубокий системный анализ и индивидуальный подход к проблемам каждого муниципального образо-вания.
Для решения указанной задачи необходимо создание единого цифрового пространства органов местного самоуправления. С этой целью Конгресс приступил к разработке информационной платформы «Интерактивная карта МСУ 1.0», технические возможности которой позволяют стать единым агрегатором информации о состоянии местного самоуправления в стране. Для учета особенностей и проблем каждого поселения и района со-зданы личные кабинеты муниципальных образований, которые моделируют систему управления муниципалитетам. «Интерактивная карта МСУ 1.0» именно тот инструмент, который позволит выработать единую бюд-жетную политику во всех муниципальных образованиях страны с учетом локальной специфики и реальных потребностей в решении вопросов местного значения и сформировать модельный бюджет для каждого вида муниципального образования; поможет комплексно проанализировать муниципальную статистку и выработать критерии качества муниципалитета, позволяющие или не позволяющие проводить те или иные преобразования. Проект Конгресса по созданию аналитической платформы по представлению объективной информации о состоянии местного самоуправления для формирования эффективной государственной политики входит в единую цифровую повестку страны.
Полный текст доклада можно скачать по этой ссылке http://emsu.ru/face/plus/ Do
