Несмотря на техническое название, документ призван урегулировать существенные проблемы развития городских агломераций, еще десять лет назад признававшихся «флагманом» городского прогресса и пространственного развития в РФ. Неурегулированность нормативного поля, в котором соседним муниципалитетам или регионам предлагается договариваться о совместном развитии (в первую очередь речь идет о Москве и области, Санкт-Петербурге и области и уральских промышленных городах), тормозит этот процесс, и Минэкономики пытается эту проблему решить.
Поясняя причины разработки требований к договорному процессу муниципалитетов о совместной работе по развитию городских агломераций, Минэкономики отмечает, что такие образования признаются Стратегией пространственного развития РФ «общемировой тенденцией пространственного развития», территориями опережающего развития и точками экономического роста. Однако «в настоящее время создание городской агломерации, как правило, сопровождается объединением в единое муниципальное образование со статусом городского округа либо централизацией полномочий на уровне субъекта РФ», что, в свою очередь, «означает для органов местного самоуправления отказ от собственных полномочий».
Вместо этого Минэкономики предлагает муниципалитетам развивать горизонтальные соглашения. «Утверждение документа позволит создать правовую основу для заключения соглашений и обозначить им общие рамки»,— отмечает заместитель главы Минэкономики Дмитрий Вахруков. Создание же дополнительных возможностей для инфраструктурного развития городских агломераций, по его словам, может, в свою очередь, значительно стимулировать их социально-экономическое развитие за счет объединения ресурсов для создания общих объектов коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры. Для финансового обеспечения такого сотрудничества параллельно вносятся изменения в Бюджетный кодекс — по ним обязательства регионов и муниципалитетов, возникающие в результате заключения соглашений о межрегиональном и межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры, могут покрываться «горизонтальными» субсидиями между региональными и муниципальными бюджетами.
«Предложенный инструмент соглашений донастраивает механизм горизонтальных субсидий, снимает еще один административный барьер. Это может дать территориям чуть больше свободы в реализации совместных проектов. Возможность реализовывать горизонтальные субсидии у регионов и муниципалитетов существует уже несколько лет. При этом их широкой практики не сложилось — основания для применения были неоднозначными, все время сохранялся риск обвинения органов власти в нецелевом расходовании средств»,— говорит директор Научно-исследовательского центра пространственного анализа и региональной диагностики Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Дмитрий Землянский. С ним соглашается заместитель руководителя направления «Пространственное развитие» ЦСР Илья Лагунов: «На данный момент говорить об уже существующем значительном объеме такого взаимодействия между регионами и муниципальными образованиями не приходится, так как нет общего подхода к данному решению и опыт правоприменения готовых решений еще не сформировался. С появлением общих требований к заключению соглашений появятся систематизированные данные. В свою очередь, для развития в целом темы сотрудничества необходим поиск стимулов для реализации совместных проектов. С одной стороны, это может быть доработка нормативно-правового регулирования с устранением препятствий, а с другой — дополнительное софинансирование со стороны государства для реализации проектов».
Напомним, упомянутая в пояснительной записке конструкция «муниципальных округов» и укрупнение муниципалитетов были главным мотивом реформы госуправления 2018 года — целью ее было встраивание муниципального уровня в вертикаль власти для возможности контроля реализации на местах принятой тогда системы национальных целей и нацпроектов. «Избыточная» с точки зрения центра самостоятельность муниципальных властей не позволяла гарантировать исполнение федеральных планов на конкретных территориях, прямо же встроить власти поселений в вертикаль мешала подписанная РФ Хартия местного самоуправления, по которой муниципальные вопросы должны решаться «на земле», а не властями субъекта или федерации. В итоге в РФ была реализована концепция «укрупнения муниципалитетов», обеспечившая необходимую центру управляемость, но вызвавшая раздражение местных властей из-за вынужденного отказа их от части полномочий. Вероятно, причина неактивного сотрудничества муниципальных властей в развитии городских агломераций обусловлена этим, а предложение Минэкономики позволяет им работать над такими проектами, сохраняя при этом самостоятельность. В итоге, по словам источника в ведомстве, «формируется общая правовая рамка в существующей конструкции межбюджетных отношений» — цели же «повлиять на организацию органов публичной власти не ставится».
