Россия — самая протяженная страна в мире, и управлять такой территорией, конечно же, непросто. История российской региональной политики богата самыми разными событиями, и назвать идеальный способ управления территориальным развитием не представляется возможным. Одно время казалось, что ключ к успеху развития регионов лежит в объединении вокруг более экономически развитых центров менее продвинутых на этом пути территорий. Однако реалии сегодняшнего дня говорят о том, что данный подход уже устарел, а деятельность по укрупнению регионов или концентрации ресурсов в агломерациях уже неактуальна.
Эксперименты по управлению территориальным развитием проводятся в нашей стране уже не первую сотню лет. Напомню, что губернский принцип разделения огромной российской территории впервые был реализован еще Петром I. С тех пор периоды концентрации и автономизации циклически сменяют друг друга в бесконечном поиске идеальной формы территориального управления.
Экономический кризис 90-х годов прошлого века в России поставил вопрос о том, что «денег на всех не хватит», и до каждого поселка или до каждой деревни управленческая «рука» из центра все равно не дотянется. Также именно в начале 90-х практически почти полностью сформировался привычный нам каркас современных федеративных отношений. Именно тогда бывшие автономии стали полноправными субъектами Российской Федерации, а края и области были «подняты» до уровня национальных республик, со своим отдельным региональным законодательством.
Изначально при формировании федеративных отношений в начале 90-х было заложено некое противоречие, продиктованное самой жизнью. С одной стороны, все субъекты РФ юридически равноправны (это закреплено в Конституции России), а с другой — можно обозначить их однозначное неравенство с точки зрения численности населения, площади территории, инфраструктурного, социального и экономического развития и пр.
Вариантом решения вопроса была идея укрупнения субъектов РФ. В 2005 году впервые было реализовано объединение двух близлежащих исторически связанных регионов — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа с образованием нового субъекта РФ — Пермского края. Мне посчастливилось работать в данном регионе в первые годы после объединения, в том числе на руководящих должностях. По факту присоединение Коми-округа было реализовано таким образом, что 6 муниципальных районов и один городской округ данной территории «влились» в территориальную структуру объединенного Пермского края. Город Кудымкар потерял статус столицы субъекта РФ, федеральные дотации на данный регион больше в федеральный бюджет не закладывались, а вся полнота ответственности за развитие Коми-округа перешла на пермские власти. Изменилась ли экономическая ситуация в округе в лучшую сторону? В целом однозначно да. Но возможности для развития округа стали зависеть от краевых властей, что, наверное, в целом оправданно, но не всегда удобно.
Вслед за «пермским опытом» по укрупнению регионов был реализован еще целый ряд аналогичных решений. В результате появились «большие» Забайкальский, Камчатский, Красноярский края, а также Иркутская область. Более поздний план объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа так и не был реализован, а сегодня вообще снят с повестки дня.
Параллельно на федеральном уровне предлагались разного рода идеи по формированию крупных федеральных агломераций, способных конкурировать с московской или петербургской. Один из планов предполагал создание порядка 20 агломераций по всей стране. В частности, им предусматривалось объединение городов Пермского края, Свердловской и Челябинской областей в одну суперагломерацию. Обращу внимание, что этот план всерьез обсуждался на уровне федерального правительства. При этом любому более-менее грамотному регионалисту понятно, что подобные решения однозначно привели бы к тому, что два из трех городов-миллионников на Урале точно потеряли бы свой статус. Это, в свою очередь, привело бы к стягиванию ресурсов в центр суперагломерации с обнищанием и опустением обширной периферии, у которой есть свой, вполне объективный потенциал. К счастью, данный план так и остался на уровне обсуждений. Позднее было предложено «подумать» о 41 агломерации, а сейчас эти планы перешли уже совершенно в иную, более объективную плоскость.
По сути, вся идея укрупнения и концентрации сейчас уже не просто не актуальна, она, по сути, противоречит всей логике современного территориального развития. Попробую описать то, как я вижу современный этап развития российских регионов.
Во-первых, федеральным центром постоянно реализуется принцип соревновательности, когда регионам предлагают поучаствовать (в том числе на принципах софинансирования) в десятках различных программ и проектов, которые могут носить самый разный характер, начиная со строительства дорог и заканчивая поддержкой научных школ и университетов. Федеральный центр направляет на эти цели триллионы рублей. И сейчас становится реальностью не только строительство высокоскоростных железных дорог и автомобильных трасс от Москвы до Магадана, но и ремонт, например, тысяч сельских домов культуры, что раньше было просто фантастикой. Для реализации данных проектов не нужно укрупнять регионы – требуется, наоборот, инициатива и поддержка с мест, без которой любые федеральные планы и проекты останутся на бумаге. Стоит добавить, что финансирование из федерального бюджета на развитие социальной, транспортной, энергетической и иной инфраструктуры получают все регионы без исключения и роль передовиков часто играют не только привычные лидеры типа Татарстана и Краснодарского края, но и менее населенные, но не менее важные территории — Калининградская, Мурманская, Томская области и многие другие.
Во-вторых, в развитие обозначенной выше темы хочется отметить, что на федеральном уровне ежегодно проводится громадное число конкурсов, позволяющих проявить себя городам и регионам для привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов как государственного, так и частного характера.
В-третьих, это, конечно, масштабные проекты по развитию высшего образования и науки в регионах России. За последние годы была создана обширная сеть федеральных, национальных исследовательских, опорных и иных университетов, которая охватывает всю Россию от Калининграда и Мурманска до Якутска и Владивостока.
В-четвертых, отдельная тема – поддержка развития российских городов. В Послании Федеральному собранию Президент России 29 февраля 2024 года поставил задачу разработать мастер-планы для сотен крупных и малых городов России с вовлечением в процесс поддержки территориального развития тысяч городов и поселений. Это говорит о том, что сейчас важна не только градостроительная документация, но и то, как и чем будут жить наши города в обозримой перспективе. Мастер-планы не создаются без привязки к социально-экономическому развитию, а значит, есть надежда, что мы получим тысячи новых точек социально-экономического роста в большинстве регионов России.
Наконец, в-пятых, продолжающийся несколько лет экономический рост, связанный с масштабной поддержкой промышленности и иных отраслей национальной экономики, начал формировать устойчивую экономическую базу в субъектах Федерации по всей стране. В результате в целом ряде регионов, например, Дальнего Востока прекратилось сокращение населения, а в некоторых даже обозначился демографический рост. При этом поддержка экономики и социальной сферы коснулась не только мегаполисов, но и средних и малых городов. Сейчас экономическими центрами в регионах становятся не только их столицы, но и «вторые» и даже «третьи» города. Здесь вспоминается известная советская поговорка: «Одесса, конечно, не первый город, но точно не второй».
По сути, в настоящее время мы имеем новую сформированную модель отношений Федерации с регионами и городами. Федеральный центр через постоянно открываемые для регионов возможности говорит стране: «Чем больше мы будем производить сами и насыщать товарами внутренний рынок, тем устойчивее будет наша экономика». И здесь есть куда расти. Скажем, в майском указе Президента РФ сказано о необходимости доведения затрат на исследования и разработки (НИОКР) не менее чем до 2% ВВП к 2030 году. Сейчас этот показатель выполнен лишь в нескольких субъектах Федерации, среди них — Москва, Санкт-Петербург и Томская область. В остальных регионах эту задачу еще только предстоит решать в ближайшие годы.
Сейчас Федерации не нужно 10–20 самодостаточных мегаполисов, о чем мечтали «реформаторы» в 90-е или в начале «нулевых». России сейчас нужны сотни городов-центров социально-экономического развития, готовых решать не только масштабные народнохозяйственные задачи, но и обеспечивать занятость и качество жизни в своих регионах. Этот принцип реализуется и на селе. Сейчас на уровне Минсельхоза начала реализовываться программа развития опорных населенных пунктов для поддержки прилегающих сельских территорий с целью развития сельской экономики и предоставления социальных услуг населению на селе. Пока таких «опорников» всего около двух тысяч на всю страну (что в десятки раз меньше, скажем, числа районных центров в нашей стране), но мы исходим их того, что данный процесс только начинается и для сельских территорий также будут созданы институциональные основы стратегической устойчивости.
В обозначенной модели, безусловно, заложено определенное противоречие, связанное с фактическим постоянным модерированием ситуации из федерального центра. Регионам отводится, по сути, роль прилежных исполнителей, в крайнем случае — передовиков-новаторов. Моделирование процесса с точки зрения приоритета регионов тоже возможно (один регион агропромышленный, другой — научно-инновационный), но только в рамках правил, определяемых федеральным центром. Возможно, в условиях международных санкций и ведущейся против нас гибридной войны такие условия вполне оправданны. Но СВО рано или поздно закончится и этап экономической мобилизации сменится этапом устойчивого роста, а для этого совершенно необходима «инициатива с мест», в том числе через реализацию прорывных направлений развития, инициированных передовыми регионами.
В заключение я хочу процитировать своего друга, известного российского писателя и политика Захара Прилепина, который когда-то сказал: «В России больше тысячи городов. Я люблю их все». Именно данный подход носит универсальный характер. Именно на нем и должна основываться российская региональная политика. Будем надеяться, что так оно и будет.
