Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ относит организацию оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения к вопросам местного значения муниципальных образований. При реализации этого положения на практике у муниципалитетов возникает множество споров, которые зачастую приходится разрешать в судебном порядке.
Кто обязан создать специализированную службу
НА ЗАМЕТКУ: Ритуальные услуги — деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронения
Вопросы организации оказания ритуальных услуг регламентируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Он относит полномочия по организации и содержанию мест погребения к компетенции органов местного самоуправления. Они определяют порядок предоставления ритуальных услуг и стоимость гарантированного перечня услуг по погребению. Муниципалитеты также обязаны установить правила содержания мест погребения. Если нарушены санитарные или экологические нормы, орган местного самоуправления должен приостановить или прекратить деятельность по погребению и принять меры.
Для реализации предоставленных полномочий муниципалитеты создают специализированные службы по вопросам похоронного дела. Эти службы занимаются погребением умерших и оказывают ритуальные услуги. Порядок их деятельности определяют органы местного самоуправления.
Создание специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования — обязанность органов местного самоуправления. Такая служба по первому требованию гражданина оказывает на безвозмездной основе гарантированные услуги по погребению из перечня, который приведен в статье 9 Закона № 8-ФЗ (Указ Президента от 29.06.1996 № 1001). Отказ в их предоставлении не допускается, даже если в бюджете муниципалитета нет денег. Поэтому суды обязывают местные администрации создавать специализированные службы на территориях муниципальных образований.
ПРИМЕР 1. Заместитель прокурора обратился в суд с иском к местной администрации и потребовал, чтобы та создала специализированную службу по вопросам похоронного дела. По условиям муниципального контракта на исполнителя была возложена только обязанность по эвакуации невостребованных трупов в городской морг, но не обязанность по их захоронению. Муниципалитет отметил, что на оказание дополнительных услуг в местном бюджете нет средств. Однако суд удовлетворил заявленные требования. Отсутствие финансирования не исключает обязанности муниципалитета организовать специализированную службу по вопросам похоронного дела (апелляционное определение Пермского краевого суда от 21.09.2015 по делу № 33–9940/2015).
Специализированная служба должна быть в каждом сельском поселении, даже если аналогичная муниципальная организация уже работает на территории района
Наличие специализированной службы на территории муниципального района не исключает обязанности органов местного самоуправления по созданию такой службы и на территории поселений, входящих в этот район.
ПРИМЕР 2. Прокурор обратился в суд с иском к администрации сельского поселения. Он указал, что на территории муниципального образования есть действующие кладбища, однако служба не создана.
Муниципалитет возражал против удовлетворения требований. Бюджет сельского поселения — дотационный. Создавать службу экономически необоснованно при малой численности населения. Специализированная служба создана и функционирует на территории района.
Судьи удовлетворили требования прокурора. Они отметили, что отсутствие специализированной службы в сельском поселении нарушает права его жителей на выбор исполнителя ритуальных услуг из-за отсутствия конкуренции (апелляционное определение Ленинградского областного суда от 15.06.2017 № 33а-2590/2017).
Можно ли передать функции частным компаниям
Органы местного самоуправления не вправе присваивать статус специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческой организации или некоммерческому партнерству (письмо ФАС от 03.07.2014 № ЦА/26577/14). Но в судебной практике были случаи, когда судьи считали иначе. Они указывали, что на территории муниципального образования можно и не создавать специализированную службу, если с ее функциями справляются частные компании.
ПРИМЕР 3. Прокурор потребовал, чтобы местная администрация создала специализированную службу по вопросам похоронного дела.
Суд пришел к выводу, что на органы местного самоуправления возложено не оказание услуг по погребению, а организация их оказания. А она возможна как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности в рамках размещения муниципального заказа. Объективной необходимости в том, чтобы специализированную организацию по вопросам похоронного дела учредило муниципальное образование, в городском округе нет. Услуги по погребению оказывают организации немуниципальной формы собственности. Все захоронения производятся по мере необходимости в штатном режиме. На похороны умерших граждан, не имеющих родственников, выделяются средства из местного бюджета. Свердловский областной суд отказал прокурору (апелляционное определение от 31.01.2018 по делу № 33а-2037/2018).
2 подхода раньше применяли суды в спорах об особом статусе немуниципальных похоронных служб. Верховный суд решил эту проблему
Отдельные суды приходят к выводу, что, если в муниципальном образовании есть частная ритуальная служба, ее можно наделить статусом специализированной организации.
ПРИМЕР 4. Прокурор района обратился в суд с требованием к администрации поселения о возложении обязанности создать муниципальное предприятие или учреждение, которое будет оказывать бесплатные услуги по погребению из гарантированного перечня. Суд отметил, что, если в муниципальном образовании имеются похоронные службы, их можно наделять статусом специализированной организации. Создание муниципальных организаций по вопросам похоронного дела возможно исходя из целесообразности и потребностей в этих услугах, если конкурентная среда в сфере похоронного дела в муниципальном образовании отсутствует, для обеспечения прав граждан. Необходимости в создании такой организации в поселении с численностью населения около 3 тыс. человек нет. Услуги по погребению оказывают в муниципальном районе три организации немуниципальной формы собственности. В удовлетворении требования прокурора отказано (апелляционное определение Смоленского областного суда от 22.10.2013 по делу № 33–4473).
Организационно-правовую форму ритуальной службы определите самостоятельно. Но сама служба должна быть муниципальной
В то же время в практике судов распространен и другой подход, согласно которому наличие хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности не должно подменять собой создание специализированной муниципальной организации. Органы местного самоуправления не вправе присваивать статус специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям. Примеры таких решений: определение ВАС от 21.07.2008 № 9352/08 по делу № А60-19144/07-С4, постановление ФАС Поволжского округа от 27.02.2014 по делу № А12-4365/2012, постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.02.2013 по делу № А21-7662/2012, постановление ФАС Уральского округа от 19.03.2012 № Ф09-7288/10 по делу № А76-6041/2010, постановление Президиума ВАС от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010-35-192. Того же мнения придерживается и антимонопольная служба.
ПРИМЕР 5. Индивидуальный предприниматель обратился в территориальное УФАС с заявлением о неправомерных действиях муниципалитета. Местная администрация наделила одну из компаний статусом специализированной организации и тем самым создала ей преимущества в вопросах похоронного дела на рынке ритуальных услуг.
Комиссия УФАС указала, что чиновники нарушили закон. Орган местного самоуправления присвоил компании особый статус, но это не означает, что он создал специализированную службу по вопросам похоронного дела. Такие действия органов власти могут привести к тому, что у компании появятся необоснованные преимущества в осуществлении предпринимательской деятельности на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг. Это нарушение законодательства о защите конкуренции (решение УФАС по Челябинской области от 29.12. 2017 по делу № 16–07/17).
Так в судебной практике возникло два взаимоисключающих подхода. Одни суды принимали решение о том, что статусом специализированной организации может быть наделена организация любой формы собственности. Другие указывали, что таким статусом можно наделить только организацию, которую создал орган местного самоуправления. Противоречие разрешил Верховный суд.
Важный документ: Кассационное определение Верховного суда от 01.06.2018 № 36-КГПР18-3
ПРИМЕР 6. Прокурор потребовал, чтобы местная администрация создала на территории муниципалитета специализированную службу по вопросам похоронного дела. Суд первой инстанции прокурора не поддержал. В муниципальном образовании есть хозяйствующие субъекты, оказывающие ритуальные услуги в соответствии с гарантированным перечнем. Апелляция поддержала это решение.
Верховный суд отменил состоявшиеся акты и направил дело на новое рассмотрение. При этом высший судебный орган пришел к выводу, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местной власти как гарантию исполнения требований Закона № 8-ФЗ. У лиц, которые осуществляют погребение, должно быть право выбора похоронной организации независимо от наличия на территории муниципального образования иных поставщиков ритуальных услуг. Вывод суда первой инстанции о том, что статусом специализированной службы можно наделить любой хозяйствующий субъект, — ошибочный. Орган местной власти вправе самостоятельно определить организационно-правовую форму специализированной службы по вопросам похоронного дела. Но такую службу должен создать именно орган местного самоуправления.
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ:
- Создание специализированной службы по вопросам похоронного дела — обязанность органа местного самоуправления. Не ставьте ее в зависимость от наличия денежных средств в местном бюджете, в том числе в случаях, когда он дотационный. Исполните данную обязанность, даже если в муниципалитете функционируют аналогичные организации немуниципальной формы собственности
- Специализированная организация по вопросам похоронного дела должна быть создана в каждом муниципальном образовании. Суды признают необходимость создания специализированной организации в поселении, даже если на территории муниципального района уже создана и функционирует такая организация.
- Специализированную службу должен создать именно муниципалитет. Если вы наделите организацию немуниципальной формы собственности статусом специализированной организации, то нарушите законодательство о защите конкуренции. Так считает Верховный суд.
