Представительный орган муниципального образования способен функционировать и принимать решения в случае избрания не менее 2/3 от установленного в уставе муниципального образования состава (ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Но в данной норме не указано, правомочен или неправомочен представительный орган, избранный в легитимном составе, а затем ставший нелегитимным в связи с тем, что некоторые депутаты сложили полномочия. Если представительный орган неправомочен, он не вправе принять решение. Решение, которое он примет, недействительно и подлежит отмене. Ранее при рассмотрении дел о правомочности представительного органа муниципального образования с неполным составом суды занимали две разные позиции.
1. В составе представительного органа должно быть не менее 2/3 депутатов на весь срок его функционирования.
2. Избранный в составе 2/3 депутатов от установленной численности представительный орган не теряет своей легитимности, даже если депутатов осталось меньше.
В 2018 году Верховный суд высказал свою позицию по данному вопросу. Теперь суды будут применять одинаковый подход, когда будут рассматривать дела о признании неправомочным представительного органа муниципального образования.
НА ЗАМЕТКУ: Правомочность заседания представительного органа в зависимости от количества присутствующих депутатов определяется в уставе муниципального образования
В чем раньше различались позиции судов
Одни суды исходили из того, что норма правомочности представительного органа в случае избрания в его состав не менее 2/3 от установленного числа членов распространяется не только на сам факт избрания представительного органа, но и на все время его функционирования. Если число членов совета изменилось, то это основание для прекращения деятельности представительного органа.
ПРИМЕР 1. Администрация сельского муниципального образования обратилась в суд о признании неправомочным состава совета депутатов.
Представительный орган сельского поселения был избран в полном составе — 15 депутатов. Но затем часть из них была избрана в представительные органы районов и вышла из состава совета депутатов сельского поселения. В итоге численный состав совета уменьшился на шесть человек и составил девять депутатов, то есть менее 2/3 от установленного количества. Оренбургский городской суд удовлетворил иск (решение от 12.02.2013 по делу № 3–1/2013).
В другом случае прокурор обратился с иском о признании совета депутатов сельского поселения неправомочным. Основанием стал тот факт, что в состав совета были избраны 10 депутатов из 10 возможных. Однако впоследствии четверо из избранного состава сложили свои полномочия. При этом в уставе сельского поселения сказано, что совет правомочен, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Кроме того, по уставу заседание совета депутатов правомочно, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов.
Суд удовлетворил иск, поскольку в составе совета депутатов осталось менее 2/3 от установленного числа депутатов (решение Хабаровского краевого суда от 07.04.2014 по делу № 3–21/2014).
Существует и противоположная судебная практика. Суды принимают позицию, согласно которой избранный в составе 2/3 депутатов от установленной численности представительный орган не теряет своей легитимности, даже если в его составе осталось менее 2/3 депутатов.
Единственное условие правомочности — сохранение в представительном органе более 50 процентов его членов
ПРИМЕР 2. Гражданин обратился в суд с административным иском с требованием о признании совета депутатов неправомочным. Причиной послужило сложение полномочий 6 из 15 членов совета. При этом в уставе муниципального образования содержалась норма о том, что совет правомочен, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленной численности.
Суд отказал в иске. В результате были назначены дополнительные выборы, что исключило возможность признания совета неправомочным (решение Ленинградского областного суда от 23.10. 2017 по делу № 3а-101/2017).
Какой точки зрения придерживается Верховный суд
Теперь суды будут придерживаться единого подхода. Это связано с тем, что свою позицию по данной проблеме высказал Верховный суд.
ПРИМЕР 3. Житель муниципального образования обратился в суд с требованием о признании совета депутатов неправомочным. Основанием для иска стал тот факт, что в совете осталось менее 2/3 избранных членов совета.
Суд первой инстанции отказал в иске. Верховный суд с этим решением согласился. При этом высший судебный орган отметил, что совет депутатов был избран в полном составе (15 депутатов). В настоящее время совет действует в составе восьми депутатов, то есть более 50 процентов от числа избранных. Представительный орган муниципального образования вправе решать вопросы местного значения, не требующие присутствия квалифицированного большинства, то есть 2/3 депутатов от установленной численности. Следовательно, основания для признания его неправомочным отсутствуют (апелляционные определения ВС от 04.05.2018 № 20-АПГ18-3, от 02.02.2018 № 33-АПГ18-3).
Норма об избрании 2/3 от установленного количества депутатов не имеет правового значения для признания правомочности представительного органа. Единственное условие правомочности — сохранение в представительном органе более 50 процентов его членов. Только в этом случае он вправе принимать решения по вопросам местного значения, не требующим квалифицированного большинства голосов.
Когда проводить дополнительные выборы, а когда нет
ДОКУМЕНТ: Срок установлен в пункте 8 статьи 71 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…»
Федеральный законодатель установил основания досрочного прекращения полномочий депутата, в том числе в случае отставки по собственному желанию (п. 2 ч. 10 ст. 40 Закона № 131-ФЗ). Чтобы обеспечить непрерывность осуществления местного самоуправления, закон требует проводить дополнительные выборы не позднее чем через четыре месяца со дня досрочного прекращения полномочий депутатов.
Ранее суды не связывали возможность назначения дополнительных выборов и признание представительного органа неправомочным.
ПРИМЕР 4. Гражданин обратился с иском о признании неправомочным состава думы в связи с тем, что в ней осталось менее 2/3 от установленного числа депутатов. К участию в деле помимо самого представительного органа и администрации муниципального образования была привлечена и территориальная избирательная комиссия района. Ее председатель возражал против удовлетворения требований. Он указывал, что на момент рассмотрения спора уже назначены дополнительные выборы.
Суд не согласился с мнением председателя комиссии и удовлетворил требования. В обоснование своей позиции судьи указали, что установление факта неправомочности состава представительного органа муниципального образования не зависит от решения вопроса о назначении дополнительных выборов (решение Приморского краевого суда от 11.12. 2012 по делу № 3–134/12).
Верховный суд в апелляционном определении № 20-АПГ18-3 сформировал иную позицию. Ее суть в том, что назначение дополнительных выборов — основание для отказа в удовлетворении иска о признании представительного органа неправомочным. Но учтите, что назначение дополнительных выборов и сохранение избранного совета депутатов допускается не во всех случаях.
ПРИМЕР 5. Совет депутатов остался в составе менее 2/3 от установленной уставом муниципального образования численности. Представительный орган не мог принять решение о назначении дополнительных выборов, поскольку срок полномочий депутатов в случае их избрания составил бы менее одного года. Это противоречит части 10 статьи 71 Закона № 67-ФЗ. Прокурор обратился с иском о признании совета депутатов сельского поселения неправомочным. Верховный суд удовлетворил требования прокурора (апелляционное определение от 31.05.2017 № 74-АПГ17-6).
НА ЗАМЕТКУ: Региональный орган власти может наделить муниципальный избирком полномочиями назначать выборы. Например, в Подмосковье это уже сделано (ч. 6 ст. 6 Закона Московской области от 04.06.2013 № 46/2013-ОЗ)
Другой случай, когда проведение дополнительных выборов невозможно, — это ситуация, при которой в представительном органе осталось менее 50 процентов от избранного числа депутатов. Верховный суд указал, что в таком случае нельзя ни проводить правомочные заседания, ни назначить дополнительные выборы, чтобы заместить освободившиеся депутатские мандаты (апелляционное определение ВС от 19.04.2017 № 4-АПГ17-12). Возможен судебный порядок назначения выборов. Администрация или прокуратура обращаются в суд, чтобы он признал представительный орган неправомочным и назначил муниципальные выборы. Также дополнительные выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией.
Кто финансирует дополнительные выборы
Если полномочия одного или нескольких членов представительного органа прекратились, профинансировать проведение дополнительных выборов обязана местная администрация.
ДОКУМЕНТ: Обязанность профинансировать выборы основана на положении пункта 1 статьи 57 Закона № 67-ФЗ
ПРИМЕР 6. По решению территориальной избирательной комиссии в связи с отставкой одного из членов совета депутатов были назначены дополнительные выборы. Однако администрация отказалась их финансировать, ссылаясь на отсутствие денежных средств. Территориальная избирательная комиссия обратилась в суд и потребовала возложить на местную администрацию обязанность профинансировать дополнительные выборы. Суд иск удовлетворил. В обоснование своей позиции суд указал, что в силу части 1 статьи 57 Закона № 67-ФЗ финансирование расходов на проведение местных выборов должно быть обеспечено за счет местного бюджета.
Чиновники подали апелляционную жалобу, но ничего не добились. Суд первой инстанции правомерно констатировал возникновение у местной администрации обязанности по финансовому обеспечению подготовки и проведения данных выборов (апелляционное определение ВС Кабардино-Балкарской Республики от 02.04.2014 по делу № 33–631/2014).
РЕКОМЕНДАЦИИ:
При решении вопроса о признании неправомочным представительного органа учитывайте следующее:
- Представительный орган будет правомочным, если он был избран в составе не менее 2/3 от закрепленной в муниципальных правовых актах численности. Даже если депутатов осталось меньше, это еще не основание признать состав совета неправомочным либо прекратить его полномочия. Такова позиция Верховного суда. При численности состава менее 2/3 депутатов совет вправе принимать решения по вопросам, не требующим квалифицированного большинства.
- Если в составе представительного органа остается менее 2/3 от установленной численности депутатов, нужно назначить дополнительные выборы. Закон устанавливает предельный срок для их проведения — не позднее четырех месяцев с момента прекращения полномочий депутатов. По решению избирательной комиссии сроки избирательных действий могут быть сокращены на 1/3. Такое правило закреплено в части 8 статьи 71 Закона № 67-ФЗ.
- Дополнительные выборы не могут быть назначены, если в результате прекращения полномочий отдельных депутатов в совете осталось менее 50 процентов от установленной численности. В этом случае совет депутатов неправомочен и не вправе принимать решения по вопросам местного значения. Также назначение дополнительных выборов не допускается, если в результате полномочия вновь избранных депутатов составят менее одного года.
- Местная администрация должна взять на себя расходы по подготовке и проведению выборов, даже если на них не хватает денег. Если она не сделает этого добровольно, суд может обязать чиновников профинансировать выборы.
