Антикоррупционное законодательство накладывает на муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, ограничения, соблюдение которых для них обязательно. Они содержатся в федеральных законах:
— от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
— от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц…»;
— от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках…».
Свойственный муниципальной службе публично-правовой характер предполагает открытость деятельности органов местного самоуправления, объективность муниципальных служащих при принятии решений, беспристрастность и отсутствие личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, исключение в их деятельности злоупотреблений. Все это отражено в требованиях законодательства. Так, лица, замещающие муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичные сведения в отношении своих супругов и несовершеннолетних детей (ч. 4 ст. 12.1 Закона № 273-ФЗ). На практике при применении норм антикоррупционного законодательства возникает много споров. Позиции судов, прокуроров и муниципальных чиновников зачастую расходятся. При этом суды не всегда встают на сторону органов, контролирующих соответствие расходов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, их доходам. Рассмотрим несколько решений.
Кого могут привлечь к ответственности за коррупционное правонарушение
Лицо, замещающее муниципальную должность, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случаях:
- непредставления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
- представления заведомо недостоверных или неполных сведений.
Это установлено в части 1 статьи 13.1 Закона № 273-ФЗ.
На заметку: Член избиркома должен работать на постоянной (штатной) основе с правом решающего голоса в комиссии, которая действует на постоянной основе и оформлена как юрлицо
К лицам, замещающим муниципальные должности, относятся депутат, член выборного ОМСУ, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования (ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
Должности председателя, заместителя председателя и аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям региональным законом. Если субъекты РФ примут такие законы, то данные лица также будут обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, о доходах, имуществе своих супругов и несовершеннолетних детей.
Любой депутат — это лицо, замещающее муниципальную должность. Обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера распространяется на всех таких лиц, независимо от того, на постоянной или непостоянной основе они исполняют свои полномочия. Тем не менее на практике часто возникает вопрос о привлечении к ответственности за коррупционное правонарушение депутата, работающего на непостоянной основе. Суды в таких случаях однозначно решают вопрос не в пользу депутата.
Документ Определение Конституционного суда от 17.07.2018 № 1710-О
ПРИМЕР 1. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования были досрочно прекращены. Основанием для принятия решения послужило установление комиссией по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по результатам проверки факта представления заявителем заведомо недостоверных сведений.
Гражданин обратился в суд с иском об отмене данного решения. По мнению заявителя, в категорию «лицо, замещающее муниципальную должность» не включаются депутаты, которые исполняют свои обязанности на непостоянной основе. К ним нельзя применять санкции, предусмотренные частью 1 статьи 13.1 Закона № 273-ФЗ. Но суд отказал в удовлетворении иска.
Гражданин обратился в Конституционный суд. В жалобе он указал на нарушение своих конституционных прав положениями части 1 статьи 13.1 Закона № 273-ФЗ. Заявитель отметил, что специальная ответственность для депутатов, работающих на непостоянной основе, за нарушение антикоррупционного законодательства установлена в частях 4 и 5 статьи 12.1 Закона № 273-ФЗ и части 7.1 статьи 40 Закона № 131-ФЗ. Поэтому включать таких депутатов в категорию «лицо, замещающее муниципальную должность» в целях применения к ним части 1 статьи 13.1 Закона № 273-ФЗ нельзя.
Конституционный суд указал, что часть 1 статьи 13.1 Закона № 230-ФЗ устанавливает ответственность лица, замещающего муниципальную должность, за представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичной информации в отношении супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Совершение данного коррупционного правонарушения влечет увольнение или освобождение от должности лица, замещающего муниципальную должность, в связи с утратой доверия. Данное положение действует и подлежит применению с учетом установленной Законом № 230-ФЗ системы мер ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства, дифференцированных с учетом особенностей правового статуса этих лиц.
Возможно, порядок декларирования доходов вскоре станет проще. Но это затронет только работающих на непостоянной основе депутатов сельских поселений (законопроект № 680571–7). Они будут обязаны представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера только в том случае, если в течение отчетного года приобрели земельный участок, недвижимость, транспортное средство, ценные бумаги или акции. При этом сумма сделки должна превышать общий доход депутата и его семьи за три последних года, предшествующих отчетному периоду. Если же такие сделки не совершались, сельский депутат должен сообщить об этом губернатору. Эти изменения внесут в статью 12.1 Закона № 273-ФЗ.
Кроме того, для муниципальных депутатов законодатели предусмотрят альтернативные меры ответственности за представление неполных и недостоверных сведений в декларациях (законопроект № 680572–7). Сейчас даже за небольшую неточность или опечатку предусмотрено прекращение полномочий. Авторы законопроекта предлагают добавить предупреждение и освобождение от должности без прекращения полномочий депутата. Если поправку примут, прекращение полномочий будет грозить депутату представительного органа местного самоуправления только за серьезные нарушения.
Вправе ли прокуратура контролировать расходы служащих
Прокурорская проверка может оказаться неожиданной для самих проверяемых лиц — настолько, что они могут усомниться в полномочиях прокуратуры.
Полномочием контролировать соответствие расходов муниципальных чиновников их доходам наделена прокуратура
ПРИМЕР 2. Прокуратура в своем представлении потребовала досрочно прекратить полномочия депутата представительного органа муниципального образования. Основание — результаты прокурорской проверки. Депутат представил неполные и недостоверные сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
Депутат обратился в суд с заявлением, в котором просил признать незаконным и отменить представление прокуратуры. У истца нет материалов проверки, нет отчета исполнителя о проверке и докладной записки по ее результатам. О проверке истца не предупреждали. Пояснений он не давал, о проверке узнал в день ее проведения. По мнению истца, у прокуратуры нет полномочий проверять сведения о доходах и имуществе депутатов — такие полномочия возложены на органы государственной власти субъекта РФ. Действия прокуратуры истец считает незаконными, поскольку они нарушили его права и послужили основанием для лишения его депутатских полномочий.
Суд указал, что в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов (ст.1). А лица, замещающие муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.
На заметку: Органы прокуратуры учитывают сделки по приобретению объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций)
Основанием для принятия решения о проведении проверки будет достаточная информация о том, что проверяемым лицом, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение отчетного периода совершена хотя бы одна сделка по приобретению имущества на общую сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду. Такую информацию в прокуратуру могут представить в письменном виде органы власти, сотрудники подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений, ЦБ, ПФР, ФСС, Федерального фонда ОМС, иных организаций, органов политических партий и общественных объединений, Общественной палаты, СМИ.
Какое имущество может быть обращено в доход государства
Генеральный прокурор или подчиненные ему прокуроры могут обратится в суд с заявлением об обращении в доход государства имущества, в отношении которого лицом, замещающим муниципальную должность, не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы (ст. 17 Закона № 230-ФЗ). Основанием для этого будут служить материалы, полученные в ходе контроля за расходами лица, замещающего муниципальную должность, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и свидетельствующие о несоответствии этих расходов их общему доходу.
При оспаривании решений прокурора бремя доказывания законности источника происхождения средств, позволивших приобрести имущество, возлагается на ответчика (ответчиков). При этом суд вправе принимать любые допустимые ГПК доказательства, представленные как лицом, в отношении которого осуществляется контроль за расходами, так и его супругой (супругом), несовершеннолетними детьми.
При выявлении незначительного расхождения между доходами, законность происхождения которых подтверждена, и размером расходов на приобретение имущества суд вправе определить ту его часть, которая приобретена на доходы, законность происхождения которых не доказана, и потому подлежит обращению в доход РФ.
Рекомендация: Статью о взаимодействии муниципалитета с прокуратурой и органами контроля читайте здесь
ПРИМЕР 3. Прокурор обратился в суд с иском к муниципальной служащей и ее супругу о взыскании солидарно в доход РФ стоимости автомобиля в размере 2 800 000 руб.
Суд первой инстанции иск прокурора удовлетворил в полном объеме.
Апелляционная инстанция не согласилась с размером взыскания. Доводы ответчиков об источниках доходов были проверены судом. Суд установил, что в отчетном периоде супругом служащей приобретен автомобиль стоимостью 2 800 000 руб. Совокупный доход ответчиков за три последних года, предшествующих отчетному периоду, составил 2 702 391 руб., что не соответствовало сумме расходов на приобретение автомобиля и превысило общий доход семьи на 97 609 руб. Исходя из фактических обстоятельств дела, судебная коллегия правомерно признала превышение расходов над доходами на 3,5 процента незначительным и пришла к выводу о необходимости взыскания на основании подпункта 8 пункта 2 статьи 235 ГК в доход государства не всей стоимости автомобиля, а только суммы 97 609 руб. — денежного эквивалента стоимости части имущества, законность приобретения которой не доказана.
Имущество, которое лицо, замещающее муниципальную должность, приобрело до дня избрания (назначения) на должность, обращению в пользу РФ не подлежит.
ПРИМЕР 4. Гражданин обратился в Конституционный суд с заявлением о проверке конституционности части 1 статьи 16 и части 1 статьи 17 Закона № 230-ФЗ. По мнению заявителя, часть 1 статьи 16 и статья 17 Закона № 230-ФЗ противоречат статьям 49 и 54 Конституции. Данные нормы Закона № 230-ФЗ допускают признание правонарушением непредставление депутатом ОМСУ сведений об источниках получения средств, за счет которых совершены сделки по приобретению имущества до избрания его на эту должность, и позволяют обращать в доход РФ такое имущество.
В 2015 году заявитель был избран муниципальным депутатом по одномандатному избирательному округу и осуществлял свои полномочия на непостоянной основе. В 2016 году он представил сведения о расходах за 2015 год. До избрания он занимался предпринимательской деятельностью и должности из числа предполагающих контроль за расходами не замещал. В графе о расходах муниципальный депутат не обосновал покупку дорогого имущества: магазина, земельного участка и транспортного средства. Прокуратура взыскала в пользу государства это имущество, хотя заявитель приобрел его до своего избрания депутатом.
Конституционный суд указал, что в доход РФ может быть обращено только имущество, приобретенное в период замещения лицом должности, предполагающей контроль за соответствием расходов этого лица его доходам, при наличии коррупционной составляющей. Часть 1 статьи 17 Закона № 230-ФЗ не предполагает возможности обращения в доход Российской Федерации имущества, которое было приобретено депутатом представительного органа муниципального образования до замещения им этой должности. При этом депутат или его супруга (супруг) не должны были ранее замещать должности, перечисленные в пункте 1 части 1 статьи 2 этого закона (постановление Конституционного суда от 09.01.2019 № 1-П).
