Ответ: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ предоставил субъектам Российской Федерации право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований). При этом такое перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего данный закон.
Полагаем, что указанный новый правовой институт должен применяться с учетом следующих правовых позиций.
В-первых, исходя из принципа юридической иерархии актов, возможность перераспределения законом субъекта Российской Федерации полномочий, разграниченных отраслевым федеральным законом, может быть возможна лишь в том случае, если в соответствующем отраслевом федеральном законе предполагается такое перераспределение. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ утвердил такой подход.
Во-вторых, следует отметить, что в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) предусматривается единственно возможный способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления - путем наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В связи с этим перераспределение полномочий (временное по своей природе) возможно только с муниципального на региональный уровень власти, т.е. только по вопросам местного значения, и «перераспределенные» таким образом полномочия остаются полномочиями по решению вопросов местного значения, осуществление которых временно передается субъекту Российской Федерации. Передача же полномочий, установленных федеральными законами для регионального уровня власти, от органов государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления возможна только путем наделения законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем перечень полномочий, которые могут передаваться, исчерпывающим образом определен п. 6 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.
При этом в любом случае при перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо руководствоваться нормами ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ (далее - Хартия), являющейся составной частью российской правовой системы и нормативным правовым актом более высокой юридической силы, чем федеральный закон (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации), и прежде всего установленным ею принципом субсидиарности (ч. 3 и 4 ст. 4 Хартии): осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом; необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.
В-третьих, согласно БК РФ (ст. 65, 84 - 86) бюджеты публично-правовых образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-территориального образования, которые обусловливаются установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в соответствии с которыми осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 13-15 и 65).
Из изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П и Определении от 7 декабря 2006 г. № 542-О правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что при передаче имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий (независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества) предполагается при его реализации соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления.
Следует иметь в виду, что нормами Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации не допускается возможность произвольного изъятия в связи с перераспределением полномочий ни доходов из местных бюджетов в бюджеты субъектов Российской Федерации, ни объектов муниципальной собственности.
С учетом применения указанных правовых позиций, полагаем, что данный правовой институт, при правильном его применении, может быть эффективным инструментом реализации полномочий с учетом региональных и местных условий, а также организационных, кадровых и финансовых возможностей муниципальных образований. В то же время отдельные вопросы реализации данного института могут быть предметом дальнейшего уточнения и конкретизации в федеральных законах.
