Обязаны ли органы местного самоуправления поселений создавать специализированную службу по вопросам похоронного дела и в какой организационно-правовой форме?

При этом федеральный закон не содержит ни определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела», ни ха­рактеристики правового статуса данной организации. Не вполне ясно также, является ли создание такой специализированной службы обя­зательным в каждом муниципальном образовании или осуществля­ется по мере необходимости, на усмотрение органов местного само­управления.

Судебная и иная правоприменительная практика, к сожалению, также не дает однозначного ответа на эти вопросы.

Так, в Определении Московского областного суда от 6 декабря 2011 г. по делу № 33-24428 говорится: «несмотря на то, что в настоя­щий момент администрацией сельского поселения не организована специализированная служба по вопросам похоронного дела, из-за от­сутствия финансирования создания такой службы, для возможности гражданам решать вопросы по организации ритуальных услуг назначен специалист, на которого возложены соответствующие обязанности»; «при этом в случае невозможности предоставления гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе и дополнитель­ных ритуальных услуг в данном сельском поселении, данные услуги могут осуществляться ритуальной службой муниципального района, на территории которого находится сельский населенный пункт».

Однако в определении этого же суда от 25 августа 2011 г. по делу № 33-19254 содержится противоположная позиция: «отсутствие по­добной службы в г. Реутов нарушает права жителей города на выбор исполнителя ритуальных услуг ввиду отсутствия конкуренции между отсутствующей специализированной организацией, оказывающей услуги на безвозмездной основе и существующими хозяйствующими субъектами», в связи с чем «суд обязал администрацию г. Реутов со­здать до 1 ноября 2011 года специализированную службу по вопросам похоронного дела в городском округе Реутов в организационно-право­вой форме по выбору ответчика, с учетом того, что порядок деятельно­сти такой службы должен определяться органом местного самоуправ­ления, который вправе самостоятельно финансировать деятельность этой службы и давать такой службе обязательные для исполнения ука­зания; либо иным образом иметь возможность определять решения, принимаемые такой службой; контролировать ее финансово-хозяй­ственную деятельность по бесплатному оказанию ритуальных услуг в установленном законодательством объеме».

Что касается организационно-правовой формы специализирован­ной службы по вопросам похоронного дела, то в последнее время судеб­ная практика склоняется к следующей позиции: «Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» не наделяет органы местного само­управления правом присвоения статуса специализированной службы коммерческой организации, учрежденной физическими и юридиче­скими лицами. <...> органы местного самоуправления вправе создавать только муниципальные учреждения и предприятия, присвоение стату­са специализированной службы коммерческой организации не явля­ется созданием муниципального учреждения или предприятия» (ре­шение Арбитражного суда Московской области от 16 ноября 2007 г. № А41-К2-14008/07), «органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям и положения Федерального закона № 131-ФЗ не предоставляют органам местного самоуправления право делегиро­вать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного пе­речня услуг по погребению на безвозмездной основе)» (Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июня 2014 г. № ВАС-6680/14 по делу № А12-4365/2012).

В то же время в современной судебной практике имеется и проти­воположная правовая позиция, согласно которой возможно создание специализированной службы не только путем создания муниципаль­ного предприятия или учреждения, но и путем проведения открыто­го конкурса с последующим заключением муниципального контракта на выполнение функций специализированной службы по вопросам похоронного дела. Более того, некоторые суды полагают, что имен­но эта процедура способна наилучшим образом обеспечить соблюде­ние требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ) в части оказания населению услуг по погребению в пределах гарантированного перечня (см., например, решение Арби­тражного суда Волгоградской области от 28 ноября 2012 г. по делу № А12-18556/2011).

В Постановлении Четвертого арбитражного апелляционно­го суда от 3 февраля 2014 г. по делу № А10-3361/2013 суд исходил из того, что федеральным законодательством не определен порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в пра­вовой регламентации соответствующих вопросов. Создание специа­лизированной службы в форме бюджетного учреждения, в частности, влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица, и приводит к нарушению п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, поскольку данный хозяйствующий субъект моно­полизирует конкретный вид деятельности - оказание услуг в сфе­ре похоронного дела - на территории соответствующего муници­пального образования. Образование специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса на право получения соответствующего статуса как раз и направлено на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляет всем хозяйствующим субъектам, независи­мо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурс­ной основе оказывать населению услуги по погребению. Все услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированно­го перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятель­ность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и должна осуществляться на конкурентном рынке, следовательно, предпочтительнее определять хозяйствующий субъ­ект, наделяемый правом оказывать ритуальные услуги за счет бюдже­та, именно на конкурсной основе.

Более того, в Определении Высшего Арбитражного Суда Рос­сийской Федерации от 29 июня 2012 г. № ВАС-7864/12 по делу № А69-1740/2011 признано незаконным бездействие органа местного самоуправления по организации проведения конкурса по выбору спе­циализированной службы по вопросам похоронного дела и наделение этим статусом муниципального учреждения.

Для разрешения возникших коллизий представляется необхо­димым внести изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ, урегулировав организационно-правовую форму специализи­рованной службы по вопросам похоронного дела, порядок ее создания и вопрос об обязательности ее создания в каждом поселении. При этом полагаем, что целесообразно предоставить органам местного само­управления возможность реализовывать свои полномочия в сфере по­хоронного дела различными, не противоречащими гражданскому зако­нодательству способами: путем создания специализированной службы в форме муниципальной организации, или наделения данным стату­сом иных хозяйствующих субъектов по результатам открытого кон­курса, или вообще без создания специализированной службы путем размещения муниципального контракта на оказание населению муни­ципального образования гарантированного перечня услуг по погребе­нию. Это выглядит тем более актуальным, если учесть, что не для всех муниципальных образований (особенно малочисленных) необходимо и возможно создание муниципальных предприятий или учреждений для оказания ритуальных услуг в пределах гарантированного перечня (см. подробнее Апелляционное определение Архангельского областно­го суда от 15 апреля 2013 г. № 33-2301). Такие услуги могли бы пре­доставляться на территории нескольких муниципальных образований одним и тем же предприятием или учреждением, созданным органами местного самоуправления муниципального района.

В существующих условиях органам местного самоуправления не­обходимо самостоятельно принимать решение о порядке реализации своих полномочий в сфере похоронного дела, с учетом изложенных со­ображений.