В научно-экспертной дискуссии принимали участие представители Минэкономразвития России и Минюста России – директор правового департамента Министерства экономического развития России Лев Гершанок, заместитель директора департамента региональной политики Министерства экономического развития России Замира Барашкинова, заместитель директора Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции России Ирина Старовойтова, референт отдела развития федеративных отношений и местного самоуправления Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции России Николай Колпаков.
Экспертное сообщество было представлено специалистами из ведущих научно-образовательных и экспертных организаций, в том числе таких как СПбГУ, МГУ, МГЮА, УрГЮА, а также Аналитического центра при Правительстве РФ, СРГ и ИГМУ при Правительстве Красноярского края. Состоялся интересный диалог конституционалистов (Светлана Нарутто, МГЮА; Олег Кожевников, УрГЮА) и административистов (Екатерина Дмитрикова и Анна Васильева, СПбГУ; Сергей Хазанов, УрГЮА; Елена Овчарова, МГУ), прекрасно знающих муниципальную специфику; достойное место в обсуждении заняли и эксперты, работающие с этими вопросами на практике (Алексей Пахомов, Москва; Максим Пенизев, Красноярск; Евгений Чернышев, Калининград; Иван Соловьев, Нижний Новгород).
Было высказано много аргументов и обоснований того, что нельзя лишать субъекты РФ возможности регулировать вопросы административной ответственности. Называлось и обосновывалось большое количество весьма серьезных и убедительных аргументов в защиту этого.
Во-первых, вопрос разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами получил иное смысловое наполнение в результате толкования соответствующих норм судами. По мнению судов, если есть любая федеральная регулятивная норма, то регион не может устанавливать ответственность, даже если субъект РФ устанавливает ответственность за нарушение региональной нормы по вопросам совместного ведения, установленную в пределах собственных полномочий. Именно эта практика и сломала первоначально неплохо сформулированную конструкцию, положенную в основу действующего КоАП РФ, привела к тому, что стали массово признавать недействующими законы субъектов РФ.
Во-вторых, на федеральном уровне невозможно учесть всю специфику территорий. Например, установление административной ответственности в сфере благоустройства нормами федерального закона неминуемо приведет к тому, что вместо имеющихся 15-25 региональных составов появится всего 3-5, что приведет к полному выхолащиванию административной ответственности в сфере благоустройства. Более того, эксперты обращали внимание на то, что федерация, принимая свои нормы, не обязана обращать внимание или оглядываться на регулятивные нормы, принимаемые на местах субъектами РФ или органами местного самоуправления. В результате возникает ситуация, когда в сфере благоустройства разрыв между регулятивными и охранительными нормами становится максимальным (регулятивные нормы, то есть правила благоустройства, являются вотчиной органов местного самоуправления).
В-третьих, наличие полномочий по установлению составов административных правонарушений должно быть синхронизировано с наличием на соответствующем территориальном уровне организационно-кадровой «инфраструктуры» (кто будет выявлять нарушения и составлять протоколы, рассматривать дела, администрировать и т.п.).
В-четвертых, несправедливо только региональные органы ругать за низкое качество законов. Подобные выводы о низком качестве федеральных законов с похожей регулярностью звучат из текстов решений Конституционного Суда РФ. Более того, есть много примеров того, что федеральный законодатель игнорирует предписания Конституционного Суда о необходимости наведения порядка в правовом регулировании, устранении пробелов в той или иной сфере. В подобных условиях возникают вполне обоснованные сомнения в способности федерального законодателя оперативно отреагировать на возникающие потребности в регулировании тех или иных отношений. В качестве яркой иллюстрации данного тезиса приводились меры борьбы с коронавирусной инфекцией, которые более оперативно вводились именно на региональном уровне.
В-пятых, в статье 55 Конституции РФ, к содержанию которой любят апеллировать сторонники централизации правового регулирования вопросов административной ответственности, говорится о том, что только федеральным законом можно ограничить основные или базовые конституционные права и свободы. Права, ограничиваемые региональными законами при установлении административной ответственности, к их числу не относятся. Более того, когда субъект РФ своим законом устанавливает ответственность, то тем самым он гарантирует другим гражданам соблюдение их прав за счет пресечения деятельности, привлечения к ответственности нарушителя.
Вопросы административной ответственности за нарушения региональных и муниципальных норм и правил в проекте КоАП РФ будут обсуждать чуть позже еще раз с представителями органов местного самоуправления и советов муниципальных образований субъектов РФ. Для ВАРМСУ важно услышать не только позиции экспертов, но и представителей муниципального сообщества. В настоящее время в регионы направлены запросы, позволяющие выявить и обобщить позиции органов местного самоуправления по данной проблематике.
К слову сказать, в 2020 году на заседании профильной комиссии ВАРМСУ вопросы административной практики, административной ответственности обсуждались дважды – в июле и в ноябре; ноябрьское заседание целиком было посвящено вопросам учета интересов местного самоуправления в проекте КоАП РФ.
