Данный принцип сформулирован Конституционным Судом Российской Федерации (см.: постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 г. № 20-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П, от 4 декабря 2003 г. № 415-О, от 15 февраля 2005 г. № 17-О, от 1 декабря 2005 г. № 521-О) и находит широкое применение в судебной практике (см. ниже).
Предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2012 г. права устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам не означает, что ранее установленные в соответствии с федеральным законодательством гарантии и меры социальной поддержки указанной категории граждан могут быть приостановлены или отменены.
19 июня 2008 г. Законодательным Собранием Омской области принят и 4 июля 2008 г. губернатором Омской области подписан Закон Омской области № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан».
Статьёй 36 данного Закона установлено право на получение мер социальной поддержки отдельных категорий постоянно проживающих и работающих в сельской местности работников государственных и муниципальных учреждений в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и отопления, твёрдого топлива (включая его доставку), используемого для отопления в домах, не имеющих центрального отопления; компенсации расходов на оплату природного газа, используемого для отопления от газовых приборов местного отопления; компенсации расходов на оплату электроэнергии, используемой для освещения жилого помещения работника.
В соответствии со ст. 2 Закона Омской области от 6 декабря 2012 г. № 1494-ОЗ «О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» действие статьи 36 Кодекса было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2013 г.
Прокурор Омской области обратился в суд с заявлением о признании данной нормы Закона недействующей в части приостановления действия статьи 36 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан в отношении работников государственных учреждений здравоохранения Омской области.
Решением Омского областного суда от 2 июля 2013 г. заявление прокурора удовлетворено.
Губернатор Омской области, Министерство финансов Омской области, Министерство труда и социального развития Омской области обратились с апелляционными жалобами в Верховный Суд Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему.
Пунктом 10 постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. была установлена обязанность предоставления соответствующими местными исполкомами (по местно-бюджетным учреждениям) и подлежащими учреждениями, предприятиями и организациями бесплатных квартир с отоплением и освещением в натуре квалифицированным медицинским, ветеринарным, сельскохозяйственным работникам и работникам просвещения, проживающим в сельских местностях и рабочих посёлках.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 5 июля 1968 г. № 517 «О мерах по дальнейшему улучшению здравоохранения и развитию медицинской науки в стране» (п. 20) Советам Министров республик, край(обл)исполкомам предписано разработать и осуществить мероприятия по обеспечению всех проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих посёлках врачей, провизоров и среднего медицинского и фармацевтического персонала и проживающих с ними членов семей бесплатными квартирами с отоплением и освещением.
Впоследствии указанные гарантии были восприняты рядом федеральных законодательных актов, в частности Жилищным кодексом РСФСР, в соответствии со ст. 59 которого специалисты, работавшие и проживавшие в сельской местности, вне населённых пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных посёлках), пользовались бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.
Согласно ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-I (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и посёлках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (ст. 2).
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе на государственную поддержку нуждающихся в ней граждан (ст. 7 Конституции Российской Федерации).
Как следует из приведённых нормативных правовых положений, закрепление в законе указанных выше гарантий для сельских медицинских работников преследовало такую конституционно значимую цель, как охрана здоровья людей, и было обусловлено стремлением государства создать для граждан, работающих и проживающих в специфических социально-экономических условиях, дополнительные возможности: материальное стимулирование труда одних; обеспечение полноценной квалифицированной и доступной медицинской помощью - других.
Проводя диверсификацию расходов государства на означенные цели, федеральный законодатель п. 50 ст. 35 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) в ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внёс ряд изменений, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников должны устанавливаться в зависимости от принадлежности организаций здравоохранения Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
При этом в соответствии со ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
- вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.;
- при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.
Поскольку координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение, трудовое законодательство в соответствии с пп. «ж» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние в силу ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты. Принятые по таким предметам ведения законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
Судом установлено, что Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 4 июля 2008 г., установивший право постоянно проживающих и работающих в сельской местности медицинских работников на получение мер социальной поддержки, был принят законодателем Омской области в полном соответствии с федеральным законом.
Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ) Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-I и ст. 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ признаны утратившими силу.
Однако данное обстоятельство не свидетельствует о том, что государство более не заинтересовано в охране здоровья его граждан, и не означает, что органы государственной власти освобождаются от взятых на себя публично-правовых обязательств в этой сфере общественных отношений. Иное прямо противоречило бы установленным ст. 4 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ основным принципам охраны здоровья, которые заключаются в соблюдении прав граждан в сфере здоровья и обеспечении связанных с этими правами государственных гарантий, ответственности органов государственной власти за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, доступности и качестве медицинской помощи.
При этом в силу ст. 10 данного Федерального закона доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются в том числе организацией оказания медицинской помощи по принципу приближённости к месту жительства, месту работы или обучения, наличием необходимого количества медицинских работников и уровнем их квалификации.
Охрана здоровья граждан - это система мер не только медицинского, но и политического, экономического, правового и социального характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ).
Согласно ст. 3 этого же Федерального закона законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Исходя из общих положений и основных принципов охраны здоровья граждан права медицинских работников и меры их стимулирования входят в систему мер политического, экономического, правового и социального характера, которые осуществляются органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.
Поскольку Омская область в соответствии с приведёнными выше требованиями федерального законодательства взяла на себя обязательства по предоставлению постоянно проживающим и работающим в сельской местности медицинским работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области мер социальной поддержки, их приостановление без равноценной замены является неправомерным.
Вывод суда первой инстанции о том, что исполнение субъектом Российской Федерации таких обязательств не может зависеть от наличия средств в его бюджете, согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его определениях, например от 27 декабря 2005 г. № 502-О, от 2 декабря 2006 г. № 56-О, от 3 февраля 2010 г. № 136-О-П, в соответствии с которой отнесение социальной защиты, включая социальное обеспечение граждан, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что ответственность за состояние дел в данной сфере возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из её субъектов.
Согласно действующему федеральному бюджетному законодательству федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов в совокупности образуют единую бюджетную систему, основанную на взаимодействии бюджетов всех уровней через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение с целью финансового обеспечения выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, в том числе в сфере социальной защиты граждан. Поэтому самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации не исключает их использования в целях обеспечения функций государства в целом и не может пониматься как произвольное составление доходов и расходов соответствующих территорий. Иное приводило бы к нарушению конституционных гарантий социальной защиты граждан.
Внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на её сужение, законодатель должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан, и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки.
При этом должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определённость, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретённых прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретённое ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена либо приостановление предоставления выплат и льгот компенсационного характера будет иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объём не должен уменьшаться (См.: постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 г. № 20-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П, от 4 декабря 2003 г. № 415-О, от 15 февраля 2005 г. № 17-О, от 1 декабря 2005 г. № 521-О).
Довод заинтересованных лиц о том, что оспариваемое положение Закона Омской области принято в соответствии с полномочием, предоставленным субъекту Российской Федерации ч. 2 ст. 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», согласно которой установление дополнительных гарантий и мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отклонён судом, как основанный на неправильном толковании указанной правовой нормы.
В силу ч. 1 ст. 72 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» медицинские работники и фармацевтические работники имеют право на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Часть 2 ст. 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ предоставляет Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счёт соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Это означает, что в соответствии с положениями ст. 3, чч. 1 и 2 ст. 72 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки по отношению к основным гарантиям, предусмотренным в том числе законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Доводы заинтересованных лиц о предоставлении медицинским работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области иных мер социальной поддержки, кроме мер, предусмотренных ст. 36 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан, суд отклонил, поскольку поэтапное повышение заработной платы, предоставление единовременных и ежемесячных денежных выплат, других компенсационных выплат - предмет иного правового регулирования, не освобождающего субъект Российской Федерации от выполнения принятых на себя публично-правовых обязательств по компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг. Доказательства, которые свидетельствовали бы о введении взамен приостановленных мер социальной поддержки иного механизма возмещения указанных выше расходов, заинтересованными лицами представлены не были.
Ссылку заинтересованных лиц на временное приостановление действия ст. 36 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан в связи с отсутствием достаточных денежных средств в областном бюджете суд признал несостоятельной. Суд указал на то, что отсутствие у субъекта Российской Федерации финансовой возможности на выполнение принятых обязательств по предоставлению мер социальной поддержки не может являться основанием для нарушения прав граждан.
Согласно изложенным выше правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации передача расходных обязательств по обеспечению граждан мерами социальной защиты не означает освобождение Российской Федерации от полномочий по их реализации. Определив степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения, Российская Федерация продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации.
В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д. (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 12-П, определение от 27 декабря 2005 г. № 502-О).
Доводы заинтересованных лиц о необоснованном применении судом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной по вопросам правового регулирования общественных отношений, действовавших до 1 января 2012 г., то есть до вступления в силу Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», суд отклонил, поскольку данная правовая позиция касается применения общеконституционного принципа недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан, а также поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.
Мнение представителей заинтересованных лиц о том, что приостановление действия нормы могло быть отменено судом лишь в отношении работников, у которых право на получение мер социальной поддержки возникло до 1 января 2005 г., суд также не принял во внимание.
В соответствии с ч. 1 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых до 1 января 2005 г. возникло право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закреплённые в отменяемых названным Федеральным законом нормах, данный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на такие компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных этим законом.
Согласно приведённой позиции федерального законодателя закон, отменяющий нормы об установлении гарантий и компенсаций, не может служить препятствием в реализации гражданами права на эти гарантии и компенсации, возникшего до вступления в силу такого закона.
Закон о приостановлении действия нормы, предоставляющей проживающим и работающим в сельской местности работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области меры социальной поддержки, в рамках длящихся правоотношений является законом, не допускающим реализацию их права, возникшего до вступления его в силу. К тому же указаний на установление таких мер исключительно для работников, пользовавшихся ими до 1 января 2005 г., то есть до дня вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан не содержит.
Учитывая изложенное, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила решение Омского областного суда от 2 июля 2013 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.
Определение № 50-АПГ13-10 (см. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ ЗА III квартал 2013 года, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 5 февраля 2014 года)
