Ничьи свалки
Как пояснил судья КС РФ Сергей Маврин, выступающий докладчиком по делу, первая жалоба стала результатом спора между региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО) ООО "Автотранспортное предприятие" и муниципальными властями города Кодинска.
"В 2020 году региональный оператор ТКО расчистил от мусора участок, находящийся на территории городского поселения, и потребовал за это от администрации Кодинска 324 тысяч рублей. Суды согласились с тем, что обязанность ликвидировать несанкционированную свалку лежит на местной администрации, которая уполномочена законодателем на распоряжение государственными землями", — пояснил суть первой жалобы судья-докладчик.
Аналогичная ситуация, по словам Маврина, возникла и в Новосибирской области. Как установили суды, администрация Новосибирского района не приняла должных мер для очистки территории, замусоренной в результате жизнедеятельности села Боровое, в результате чего по иску прокурора суды обязали местную администрацию ликвидировать несанкционированную свалку на участке, относящемся к землям сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, муниципальное образование "Городское поселение город Кодинск Кежемского района Красноярского края" просит проверить конституционность статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пунктов 16–18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами. А администрация Новосибирского района Новосибирской области просит проверить конституционность статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 2 статьи 9, пунктов 1 и 2 статьи 13 ФЗ "Об отходах производства и потребления", пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Как сказал Маврин, заявители полагают, что оспариваемые ими положения не соответствуют статьям Конституции РФ, поскольку возлагают на органы местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов ответственность за содержание неразграниченных государственных земель. Муниципалитеты не согласны с тем, что на них ложится обязанность по ликвидации несанкционированных свалок твердых отходов и мусора на земельных участках, не находящихся в их собственности, притом государство не передает им необходимых для этого ни материальных, ни финансовых средств, произвольно смешивая понятия "собственник земельного участка" и "лицо, уполномоченное на распоряжение земельным участком".
Неналоговые платежи
Как пояснила судьям КС РФ представитель администрации Кодинска Ольга Баженова, действующее законодательство широко толкует термин "распоряжение землями", отождествляя его с термином "предоставление земель" и возлагая на муниципалитеты бремя содержания неразграниченных государственных земель.
В своем выступлении Баженова прокомментировала и позицию Генеральной прокуратуры РФ, которая в своем отзыве указала, что оспариваемые нормы возлагают на органы местного самоуправления обязанность по вывозу несанкционированных свалок с неразграниченных, то есть государственных земельных участков. При этом, Генпрокуратура отметила, что для реализации таких полномочий муниципальным властям предоставлены финансовые инструменты, в частности Бюджентным кодексом РФ предусмотрено поступление в местные бюджеты неналоговых платежей от распоряжения такими землями.
Баженова высказала сомнения в законности использования таких поступлений на ликвидацию несанкционированных свалок. Ссылаясь на тот же Бюджетный кодекс РФ, она заявила, что такие поступления не могут расходоваться на эти цели. Кроме того, по ее словам такие поступления непредсказуемы.
"В одних муниципалитетах такие доходы могут накапливаться и образовывать существенный доход, а в отдаленных поселениях, таких как Кодинск, таких доходов может просто не быть", - пояснила юрист.
Росимущество vs ВС
Непосредственно представитель Росимущества не был приглашен на заседание КС РФ, но ведомство прислало свой отзыв. Позиция Росимущества гласит, что публичный собственник не является хозяйствующим субъектом, не осуществляет предпринимательскую деятельность по использованию земель, поскольку наделен лишь полномочиями властно-распорядительного характера. Таким образом, по мнению Росимущества, в полномочия государства не входит осуществление либо финансирование мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок, но при этом органы государственной власти выявляют лиц, виновных в загрязнении федеральных земель.
"В настоящее время Росимуществом совместно с Минфином РФ прорабатывается вопрос законодательного закрепления полномочий по ликвидации несанкционированных свалок за муниципалитетами", - говорится в отзыве.
При этом, выступившая на заседании директор Департамента природных ресурсов, земельных отношений и агропромышленного комплекса Елена Ковалева добавила, что на устранение вреда природным ресурсом, каковыми являются несанкционированные свалки, муниципалитеты могут тратить любые средства местного бюджета.
"В том числе и средства, перечисляемые природопользователями за негативное воздействие на окружающую среду, а из них 60 процентов идет в муниципальные бюджеты. Также муниципалитеты получают часть средств от штрафов за загрязнение окружающей среды", - сказала Ковалева.
Также она не согласилась с той позицией заявителей, что государство не поддерживает муниципалитеты в этой сфере деятельности и назвала два федеральных проекта "Чистая страна" и "Генеральная уборка", за счет которых ликвидируются незаконные свалки в городских и сельских поселениях.
Верховный суд (ВС) РФ в своем отзыве сослался на ранее вынесенные постановления КС РФ и разъяснил, что оспариваемые нормы не могут автоматически трактоваться, как предопределяющие всю полноту ответственности муниципальных образований в данной сфере, а предполагают возложение на органы местного самоуправления ответственности за организацию, то есть регулирование, направленное на создание необходимых условий для эффективной очистки территорий от бытовых и промышленных отходов. "Когда собственник отходов не установлен, когда земельный участок находится в собственности РФ и за третьими лицами не закреплен, обязанность по ликвидации свалки возложена на Росимущество", - пишет ВС РФ.
Судья-докладчик задал Баженовой вопрос о том, как она относится к идее возложения на муниципалитеты ответственности за организацию ликвидации несанкционированных свалок. Юрист ответила, что понятие организации в законодательстве трактуется очень широко, что также влечет за собой неопределенность регламентирующих этот вопрос норм.
Дополнительное финансирование
Полномочный представитель Государственной думы РФ в КС РФ Юрий Петров категорично отметил, что оспариваемые заявителями нормы не предполагают возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации несанкционированных свалок в отношении земельных участков, не находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований, в том числе земельных участков, собственность которых не разграничена, а потому не противоречат Конституции РФ.
Министерство юстиции РФ в своем отзыве разъяснило, что земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, является государственной собственностью.
"Обязанность по ликвидации несанкционированных свалок лежит на собственнике земельного участка, то есть, оспариваемые нормы не предполагают сами по себе произвольного возложения на муниципалитеты обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированной свалки твердых отходов и мусора, расположенных на земельных участках, находящихся в федеральной собственности", - говорится в письме Минюста.
Полномочный представитель Президента РФ в КС РФ Александр Коновалов пояснил, что у региональных операторов по обращению с ТКО есть право возмещения расходов за ликвидацию несанкционированных свалок на неразграниченных государственных землях и из сложившейся правоприменительной практики возмещение этих расходов преимущественно возлагают на муниципалитеты.
"Потому что не должно возникать ситуации, когда невозможно определить публичный субъект, на который можно возложить эту ответственность. Такая позиция должна стимулировать муниципалитеты к эффективному управлению неразграниченными земельными участками. Но этому зачастую малодоходная наполняемость муниципальных бюджетов", - разобрал сложившуюся ситуацию Коновалов.
По его мнению, оспариваемые нормы не содержат неопределенности, но при этом он заявил, что КС РФ может дополнить толкование этих норм так, чтобы муниципалитеты получали финансировании на ликвидацию несанкционированных свалок.
