26 сентября Госдума отклонила внесенный в июне 2020 г. на рассмотрение депутатов законопроект № 978064-7, которым предлагалось закрепить, что избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на непостоянной основе не влечет автоматическое приостановление статуса адвоката.
В пояснительной записке к проекту закона указывалось, что действующий с 1 марта 2020 г. п. 1 ч. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре предусматривает, что статус адвоката приостанавливается в случае избрания (назначения) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления как на постоянной, так и непостоянной основе. До вступления поправок в силу среди оснований приостановления статуса было избрание адвоката в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы только на постоянной основе. Это правило, по мнению авторов законопроекта, фактически дискриминирует право адвокатов, избранных в орган власти на непостоянной основе, не разрешая им продолжать свою деятельность в одном из адвокатских образований и лишая их тем самым возможности иметь средства к существованию.
В пояснительной записке указывалось, что осуществление депутатом своих полномочий на непостоянной основе предполагает возможность осуществления им иной оплачиваемой деятельности при условии соблюдения ограничений, установленных антикоррупционным и иным законодательством. Вместе с тем Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации не содержит запрета на совмещение депутатского статуса, при условии осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе, с адвокатской деятельностью. При этом данный закон говорит о том, что лишь депутат, осуществляющий полномочия на постоянной основе, не может участвовать в качестве защитника или представителя по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. Также только для депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, установлены запреты заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией.
7 апреля 2023 г. Комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству вынес правовое заключение, в котором указал, что указанные в ч. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре ограничения взаимосвязаны со статусом адвокатуры в Российской Федерации, которая является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, профессиональная деятельность адвоката не может быть совмещена с избранием (назначением) на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления, в том числе на непостоянной основе. В связи с этим комитет не поддержал законопроект.
В свою очередь, Правовое управление Госдумы указало в отзыве, что в обоснование инициативы авторы законопроекта привели Постановление Конституционного Суда от 18 июля № 29-П/2019, в котором КС выявил конституционно-правовой смысл положения абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре о запрете адвокату вступать в трудовые отношения в качестве работника, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности, а также занимать государственные должности России, государственные должности субъектов РФ, должности государственной службы и муниципальные должности в системе действующего на тот момент правового регулирования.
Между тем, отмечается в отзыве, указанное положение закона являлось предметом рассмотрения КС РФ применительно к вопросу о запрете адвокату совмещать адвокатскую деятельность с деятельностью депутата представительного органа муниципального образования, осуществляющего полномочия на непостоянной основе, указывается в заключении. Данное положение закона рассматривалось во взаимосвязи с положениями других законодательных актов, а также с подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре (в прежней редакции), который предусматривал в качестве основания приостановления статуса адвоката его избрание в орган госвласти или орган местного самоуправления на период работы на постоянной основе.
При этом КС отметил, что Конституция не содержит предписаний, которые бы прямо запрещали адвокату без утраты своего статуса осуществлять полномочия депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе. Вместе с тем из ее положений также не вытекает прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе. Решение вопроса о возможности и условиях совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе, о последствиях осуществления гражданином таких полномочий для его статуса адвоката Конституция относит к дискреции федерального законодателя, который вправе вводить запрет на указанное совмещение в целях предотвращения возможной коллизии между деятельностью в представительном органе местного самоуправления, то есть исполнением долга перед избирателями, и выполнением адвокатом профессиональных обязанностей по принятым поручениям, которое, согласно п. 4 ст. 9 КПЭА, должно иметь для него приоритетное над иной деятельностью значение.
Отмечается, что внесенными в Закон об адвокатуре изменениями, которые вступили в силу 1 марта 2020 г., предусматривается, что статус адвоката приостанавливается в случае избрания (назначения) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления. Таким образом, действующая редакция подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре предполагает приостановление статуса адвоката не только в случае избрания адвоката в соответствующий орган публичной власти на период работы на постоянной основе, как это было установлено ранее, а исходит из необходимости приостановления статуса адвоката как в случае его избрания, причем независимо от того, на какой основе (постоянной или непостоянной) будут осуществляться его полномочия, так и в случае назначения на должность в соответствующий орган публичной власти, при котором осуществление полномочий в принципе не может происходить на непостоянной основе, указывается в заключении.
Адвокат АП г. Москвы Олег Сухов, по жалобе которого КС вынес Постановление № 29-П/2019, обратил внимание на период от вынесения постановления до отклонения законопроекта. «18 июля 2019 г. КС внезапно для депутатов постановил, что в законе нет запрета на совмещение адвокатской деятельности с исполнением на непостоянной основе (то есть без вознаграждения) обязанностей муниципального депутата. А 2 декабря 2019 г. был принят закон, запретивший такое совмещение. Четырех с половиной месяцев хватило законодателям, чтобы спешно вернуть все в прежнее состояние – так, как будто постановления Конституционного Суда и не было», – заметил он.
Олег Сухов обратил внимание на юридическое обоснование отказа: адвокатура как институт не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления, совмещение же адвокатских и депутатских функций противоречит данному принципу. «По Закону об адвокатуре адвокату можно “без отрыва от производства” заниматься преподавательской или научной работой. Означает ли это, что адвокатура как институт вошла в систему образования или Академию наук? А если учителям можно быть депутатами, то, значит, школа входит в систему органов власти? Не слишком убедительная аргументация», – посчитал он.
Адвокат, председатель Пермского филиала Московской коллегии адвокатов «Ульпиан» Илья Дёмин назвал причины, изложенные в заключениях, формальными. «Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству ссылается на то, что адвокатура как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому совмещать статус адвоката и депутата, по их мнению, нельзя. Конечно, такой аргумент не выдерживает критики, как минимум потому, что есть много других институтов гражданского общества и их представителей, которые входят в органы власти, например сотрудники некоммерческих организаций. Более того, данное положение Закона об адвокатуре направлено на защиту института адвокатуры от власти, а не власти от адвокатуры», – указал он.
«Мы видели из истории нашей страны, как подчинение адвокатуры власти может навредить ей и гражданам, но я не могу себе представить, как участие адвокатов в представительных органах может навредить власти, скорее наоборот, – отметил Илья Дёмин. – Более того, здесь есть ложное объединение адвокатуры и адвоката. Участие конкретного адвоката в представительном органе не может говорить о том, что в целом адвокатура как институт становится органом власти. Правовое управление Государственной Думы также отмечает норму о том, что возможна коллизия между интересами избирателей и выполнением обязанности по принятым поручениям. Мне кажется, что КПЭА достаточно исчерпывающе регулирует этот вопрос, и адвокат способен будет разрешить эту коллизию, даже если она возникнет».
Комментируя отклонение проекта закона, вице-президент ФПА Олег Баулин предположил, что многим коллегам немного обидно, что действующий адвокат не может стать депутатом, в том числе работающим на непостоянной основе. Как минимум уровень профессиональной подготовки адвоката предполагает возможность эффективно заниматься и нормотворчеством, и организационной работой. «Однако обида – не та категория, которую в данном случае возможно учитывать. Для адвоката профессиональная деятельность имеет безусловный приоритет перед любой иной деятельностью. Это принципиальное положение вытекает из Закона об адвокатуре, прямо предусмотрено КПЭА, неоднократно раскрывалось в разъяснениях Комиссии по этике и стандартам Федеральной палаты адвокатов. Отсюда – возможность коллизии, конфликта между адвокатскими обязанностями и депутатской деятельностью. Такой конфликт может приобретать различные, порой нежелательные формы. Именно этим подходом руководствовался Конституционный Суд в Постановлении № 29-П/2019, когда писал о праве законодателя установить запрет на совмещение адвокатского статуса и депутатских полномочий. По этим причинам содержание заключений по законопроекту не стало ни новостью, ни откровением», – указал вице-президент ФПА.
Олег Баулин добавил, что адвокат может стать депутатом, только для этого ему необходимо либо прекратить адвокатский статус, либо приостановить, согласно п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре.
