По мнению одной из экспертов «АГ», процедура публичных слушаний расписана довольно «красиво», поэтому многие питают надежды, что эти слушания являются полноценным механизмом защиты прав и учета мнения граждан. Другой полагает, что необходимо разработать механизм справедливого компенсирования гражданам утраченной собственности. Третья считает, что для решения указанной проблемы нуждаются в усовершенствовании в первую очередь нормы об изъятии земельных участков у частных собственников для обеспечения публичных интересов в сфере градостроительства. Четвертый подчеркнул, что обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания всему населению стоит все-таки выше, чем имущественные интересы отдельных частных лиц.
Конституционный Суд опубликовал Определение № 3007-О/2023 по жалобе на неконституционность ст. 5.1, 45 и 46 Градостроительного кодекса РФ, которые регламентируют процедуру публичных слушаний и порядок принятия проекта планировки территории.
Ряд граждан, в том числе Валентина Долбакова, Елена Корнилова и Нина Чуракова, обратились в суд с требованиями о признании недействующим проекта планировки территории, предусматривавшего изъятие принадлежащих им земельных участков для муниципальных нужд в целях размещения дороги местного значения. Первая инстанция отказала в удовлетворении требований, с чем согласились вышестоящие суды. Они установили, что при принятии указанного проекта были соблюдены предусмотренные законодательством требования, в том числе в части проведения публичных слушаний, в ходе которых заявители внесли свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории. Собственники участков выразили несогласие с предполагаемым изъятием принадлежащих им земельных участков для муниципальных нужд, что было отражено в протоколе публичных слушаний и заключении об их результатах. Постановление об утверждении проекта планировки территории принято местной администрацией с учетом того, что размещение дороги на изымаемых участках является единственно возможным вариантом для расширения улично-дорожной сети. Это необходимо для обеспечения круглогодичной транспортной связи внутриквартальных участков с сетью дорог общего пользования, указали суды.
В жалобе в Конституционный Суд Валентина Долбакова, Елена Корнилова, Нина Чуракова указали, что ст. 5.1, 45 и 46 Градостроительного кодекса РФ противоречат Конституции, поскольку в силу рекомендательного характера результатов публичных слушаний по проекту планировки территории допускают принятие проекта, предусматривающего изъятие земельных участков, без учета мнения собственников таких земельных участков, высказанного на публичных слушаниях.
Не найдя оснований для принятия жалобы к рассмотрению, КС напомнил, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (Постановление от 28 марта 2017 г. № 10-П; определения от 25 февраля 2016 г. № 242-О, от 30 июня 2020 г. № 1629-О, от 9 июня 2022 г. № 1454-О и др.).
Как пояснил Суд, с учетом этих целей действующее регулирование определяет, что проекты планировки территорий, являющиеся одним из условий принятия решения об изъятии земельного участка для публичных (в том числе муниципальных) нужд, до их утверждения подлежат в соответствии с ГрК РФ обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. При этом решение об утверждении или отклонении документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления с учетом протокола и заключения о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории.
КС подчеркнул, что публичные слушания, хотя и призваны обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, по смыслу ст. 3 Конституции РФ и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее публичные слушания предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Конституционный Суд подытожил, что ст. 5.1, 45 и 46 ГрК РФ обеспечивают баланс частных и публичных интересов при принятии градостроительных решений. Такие решения предполагают изъятие земельных участков у их собственников исключительно в случае наличия имеющихся объективных публичных нужд, оправдывающих необходимость такого изъятия, и реализацию права граждан на участие в осуществлении градостроительной деятельности. Следовательно, данные законоположения не нарушают конституционные права заявителей.
Адвокат АП г. Москвы Анжелика Тамбовская отметила, что процедура публичных слушаний расписана довольно «красиво», поэтому многие питают надежды, что эти слушания являются полноценным механизмом защиты прав и учета мнения граждан. «Для признания слушаний состоявшимися совершенно неважно, сколько пришло — пять человек, сто, тысяча или вообще нисколько. Также неважно, сколько граждан знали, что будут слушания. Важно лишь то, что было где-то когда-то объявление. Поэтому люди все еще надеются на судебную защиту. Из одного решения суда в другое “кочуют” мотивировки для отказа гражданам в удовлетворении исков об оспаривании публичных слушаний (Решение Преображенского районного суда от 24 декабря 2019 г. по делу 02а-0824/2019). При этом суды ссылаются на позицию эпохального Определения КС РФ от 15 июля 2010 г. № 931-О-О», – рассказала она.
Как полагает эксперт, при рассмотрении вопроса об учете мнения граждан при проведении публичных слушаний фактически происходит подмена понятий: если речь идет о правах, то их соблюдение — обязанность органов государственной власти, если речь идет о «мнениях», то есть пожеланиях, — то учитывать их обязанности нет. «Раскрывая конституционный смысл института публичных слушаний, КС лишь еще раз закрепил позицию органов государственной власти, указав на то, что граждане имеют возможность участвовать в таких слушаниях, то есть на реализацию права граждан на участие в осуществлении градостроительной деятельности, но повлиять на само решение при проведении указанных слушаний граждане, увы, не могут», – прокомментировала Анжелика Тамбовская.
Адвокат LEbEdEV & barristers Антон Лебедев подчеркнул, что решение имущественных вопросов является довольно острой проблемой. «В рассматриваемом случае граждане обратились в суд в связи с тем, что проект планировки территорий затрагивает их имущество, что в последующем приведет к потере собственности (изъятие для государственных нужд). С одной стороны, граждане могут быть связаны достаточно сильно с земельным участком, поскольку на этой земле могли проживать несколько поколений, с другой стороны, необходимо развивать инфраструктуру», – отметил он.
Как указал эксперт, заявители сочли, что их конституционные права нарушаются, поскольку они внесли свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории, и выразили несогласие с предполагаемым изъятием принадлежащих им земельных участков для муниципальных нужд, однако эти предложения не были учтены. По его мнению, с дальнейшим развитием территорий такие ситуации будут встречаться все чаще и в этой связи необходимо разработать механизм справедливого компенсирования гражданам утраченной собственности, чтобы граждане сами были заинтересованы расстаться со своей собственностью и получить компенсацию. Без урегулирования вопроса справедливой компенсации граждане будут недовольны действиями государства и возможны серьезные конфликты.
«Вместе с тем изъятие земельных участков является единственным способом развития территорий. Вопрос выкупа земельных участков стоял очень остро при устройстве олимпийских объектов в г. Сочи, однако там собственники явно имели завышенные требования. Интересно бы было посмотреть статистику внесенных предложений собственниками и количество удовлетворенных предложений. С выводами КС можно согласиться, поскольку это единственный способ разрешения ситуации, а в противном случае – интересы одного собственника окажутся выше интересов государства», – рассуждает Антон Лебедев.
Юрист Ольга Михалева указала, что публичные слушания, в силу их сугубо рекомендательного характера, не влекут для органа власти необходимости обязательно найти сбалансированное градостроительное решение в случае конфликта интересов собственников недвижимости и администрации поселения. «В протоколе по итогам слушаний будут отражены высказанные участниками мнения, но окончательное решение орган местной власти будет принимать исключительно по своему усмотрению – и здесь нельзя совсем исключить риск злоупотребления правом. Проблема еще более обостряется в случае, если проект, вынесенный на публичные слушания, предусматривает изъятие земельных участков у собственников. Ведь таким способом иногда может маскироваться намерение перераспределить недвижимое имущество вопреки желанию его собственника в пользу иного лица, которое по каким-либо причинам имеет в нем интерес», – полагает она.
Эксперт подчеркнула, что КС в данном определении подтвердил свое ранее сформулированное мнение – институт публичных слушаний не нарушает конституционные права граждан, так как не предусматривает осуществление ими властных полномочий в вопросе о принятии тех или иных градостроительных решений. Однако судебная практика в подавляющем большинстве случаев исходит из позиции – если нарушений по процедуре проведения слушаний не допущено, то в признании недействующим акта органа власти, утвердившего выносившееся на слушания градостроительное решение, будет отказано даже если, по существу, такое решение может быть недостаточно проработанным и обоснованным. Суды при этом указывают, что акты касаются лишь утверждения документации и не регламентируют вопросы изъятия собственности у административных истцов, следовательно, не влекут за собой нарушение чьих-либо прав.
Ольга Михалева считает, что для решения указанной проблемы нуждаются в усовершенствовании в первую очередь нормы об изъятии земельных участков у частных собственников для обеспечения публичных интересов в сфере градостроительства: установлении более строгого и закрытого перечня оснований и условий изъятия для государственных и муниципальных нужд; введении инструментов контроля за реализацией именно тех градостроительных решений, для которых конкретное изъятие было произведено; ограничении возможности последующей передачи изъятых в публичную собственность для градостроительных целей земельных участков в частную собственность третьих лиц.
Адвокат Московской городской коллегии адвокатов Александр Данилов обратил внимание, что проблема изъятия из частной собственности имущества для государственных или муниципальных нужд будет актуальной всегда, так как баланс между частными интересами и государственными, как показывает практика, соблюсти сложно.
В рассматриваемом определении КС подтвердил позицию, что публичные слушания по проекту генерального плана не являются формой осуществления власти населением, а имеют лишь рекомендательный характер, а также получение отклика от общества, отметил эксперт. «Из текста определения не ясно, оспаривалось ли заявителями обстоятельство, что изъятие их участков – это единственно возможный вариант для обеспечения круглогодичной транспортной связи, тогда как по мне – это был существенный вариант защиты своих прав. Судебная экспертиза по такому делу может прийти и к другим выводам, например, представить несколько разных вариантов по достижению целей, обозначенных органом местного самоуправления», – полагает Александр Данилов.
В целом, как считает эксперт, когда стоит вопрос о разгрузке городской транспортной сети (особенно, в больших городах), то обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания всему населению стоит все-таки выше, чем имущественные интересы отдельных частных лиц. Но не стоит забывать и о правах отдельных лиц, в связи с чем необходимо реализовывать такие цели с максимально низким ущербом частным интересам, убежден адвокат.
