Один из экспертов «АГ» отметил, что нижестоящие суды не учли того, что заключение концессионного соглашения может повлечь затрагивание прав третьих лиц, в частности, действующего арендатора, с которым прокурор «забыл» попросить суд расторгнуть договор и определить его права, а также органов госвласти субъекта РФ. Другой назвал полезным то, что ВС подробно разъяснил судам нюансы распределения соответствующих полномочий между уровнями муниципальных образований.
Верховный Суд вынес Определение по делу № 48-КГ23-24-К7 по иску прокурора об обязании администрации муниципалитета провести открытый конкурс на заключение концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения и заключить такое соглашение по его итогам.
В ходе проверки исполнения органами местного самоуправления законодательства о концессионных соглашениях касательно объектов водоснабжения и водоотведения прокуратура Троицкого района Челябинской области выявила, что администрация муниципального образования «Ключевское сельское поселение» Троицкого района передала соответствующие объекты, являющиеся муниципальным имуществом, в аренду ООО «Новые коммунальные системы – Троицк». При этом конкурс на заключение концессионного соглашения не проводился, а само концессионное соглашение не заключалось.
В связи с этим прокурор Троицкого района вынес представление об устранении нарушений законодательства и обратился в суд с иском к администрации муниципалитета. В иске отмечалось, что передача прав владения и пользования объектами систем водоснабжения и водоотведения должна происходить на основе концессионного соглашения, заключенного по результатам открытого конкурса, поэтому ответчика нужно обязать провести такой конкурс и заключить по его результатам концессионное соглашение. Прокурор также счел, что выявленное бездействие ответчика создает угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц.
В ходе судебного разбирательства выяснилось, что в январе 2020 г. администрация муниципалитета уведомила прокурора о заключении концессионного соглашения после проведения оценки объектов водоснабжения и открытого конкурса на право заключения вышеуказанного соглашения. Рассмотрев дело, суд отметил, что с мая 2013 г. передача органом местного самоуправления прав владения и пользования объектами водоснабжения и водоотведения, находящимися в муниципальной собственности, возможна только по концессионным соглашениям, заключенным по результатам открытого конкурса. Поскольку эта обязанность ответчиком не исполнена, объекты водоснабжения переданы юрлицу по договору аренды, заключенному без проведения конкурса, суд частично удовлетворил требования прокурора, обязав ответчика в течение года после вступления судебного решения в законную силу провести открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения и заключить по его результатам такое соглашение. Апелляция и кассация поддержали такие выводы.
Изучив кассационную жалобу администрации муниципалитета, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда напомнила, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления согласно их компетенции и в пределах их полномочий, при этом организация водоснабжения населения и водоотведения не относится к вопросам местного значения сельских поселений. В рассматриваемом случае суды не сослались на закон Челябинской области о закреплении этих вопросов местного значения за сельскими поселениями, не указали пункты Устава Ключевского сельского поселения, которыми эти полномочия были бы предусмотрены или отнесены к вопросам местного значения муниципальных районов. Таким образом, счел ВС, в этом деле судом не была установлена именно обязанность Ключевского сельского поселения, являющегося муниципальным образованием, но не муниципальным районом, по организации водоснабжения населения и водоотведения, в том числе, путем заключения концессионного соглашения.
«То обстоятельство, что муниципальное образование является собственником имущества, в настоящем случае существенного значения не имеет, поскольку правомочия собственника по пользованию, владению и распоряжению имуществом, гарантированные ст. 209 ГК РФ, не корреспондируют обязанности совершать с данным имуществом какие-либо действия, если это не предписано законом, чего при рассмотрении дела судом установлено не было, – отметил Верховный Суд. – Доводы ответчика о том, что проведение конкурса на право заключения концессионного соглашения и его заключение относится к полномочиям администрации Троицкого муниципального района, соглашение о передаче полномочий по организации водоснабжения и водоотведения между администрацией муниципального образования «Ключевское сельское поселение» и администрацией Троицкого муниципального района не заключалось, оценки со стороны суда в нарушение требований ст. 198 ГПК РФ также не получили».
ВС также напомнил, что осуществление полномочий по организации в границах поселения, муниципального округа, городского округа водоснабжения населения и водоотведения посредством передачи прав владения или пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения или водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением случаев передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами или объектами в соответствии с российским законодательством о приватизации. Согласно Закону о концессионных соглашениях, если объектом концессионного соглашения являются вышеуказанные объекты или отдельные компоненты таких систем, подготовка, заключение, исполнение, изменение и прекращение концессионных соглашений осуществляются с учетом нюансов, установленных гл. 4 этого Закона. В таких правоотношениях третьей стороной в обязательном порядке является также субъект РФ, в границах территории которого находится имущество, передаваемое концессионеру по концессионному соглашению, если полномочия по госрегулированию тарифов в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения не переданы соответствующему муниципальному образованию в соответствии с региональным законодательством и если при осуществлении концессионером соответствующей деятельности реализация концессионером производимых товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ним.
Как указал ВС, суд, возлагая на ответчика обязанность заключить концессионное соглашение, не учел эти обстоятельства и не проверил, нужно ли участие соответствующего субъекта РФ, в границах территории которого находится имущество, передаваемое концессионеру, при заключении такого соглашения. Судом также не учтено, что согласно п. 1 ст. 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. На заключение концессионного соглашения также необходимо волеизъявление всех участвующих сторон, согласование между ними условий договора. Обязывая концедента заключить концессионное соглашение, суд не определил его иные стороны (концессионера и иных лиц) и условия, на которых такое соглашение следует заключить. Кроме того, абстрактная обязанность заключить концессионное соглашение по результатам проведения конкурса также не сможет быть исполнена при отказе участника конкурса от подписания этого соглашения или объявлении конкурса несостоявшимся.
Верховный Суд добавил, что по общему правилу концессионное соглашение заключается в отношении имущества, свободного от прав третьих лиц, однако спорные объекты водоснабжения и водоотведения были переданы администрацией сельского поселения по действующему договору аренды ООО «Новые коммунальные системы – Троицк». Этот договор аренды не прекратил свое действие, не расторгнут и не признан недействительным, однако суд не оценил это обстоятельство. «Суд также не учел, что способы защиты гражданских прав предусмотрены ст. 12 ГК РФ. Избранный способ защиты нарушенного права должен в случае удовлетворения иска привести к его восстановлению, при этом он не должен допускать нарушение прав других лиц, добросовестность действий которых предполагается. Возложение обязанности провести конкурс и заключить по его результатам концессионное соглашение приведет к нарушению прав ООО «Новые коммунальные системы – Троицк» как участника гражданского оборота, который вправе рассчитывать на его стабильность», – заключил ВС, отменив решения нижестоящих инстанций и вернув дело на новое рассмотрение.
Адвокат АК № 22 «Гражданские компенсации» Нижегородской областной коллегии адвокатов Александр Немов поддержал выводы ВС РФ, так как судами нижестоящих инстанций был допущен целый ряд нарушений как материального, так и процессуального права. «ВС верно указывает, что допускать абстрактные, обширные формулировки в резолютивной части решения недопустимо, так как это может привести к невозможности его исполнения. В данном случае суд принял решение обязать муниципальное образование совершить действие, которое не совсем от него одного зависит. Что делать, например, если на конкурс никто не заявится? А если победитель откажется подписывать договор? Формально муниципальное образование не исполнит решение суда, за что предусмотрена ответственность. Суды не учли того, что заключение концессионного соглашения может повлечь затрагивание прав третьих лиц: действующего арендатора (с которым прокурор «забыл» попросить суд расторгнуть договор и определить его права), органов госвласти субъекта РФ, так как в любом случае их права будут затронуты и т.д. В моей практике по искам к администрации об обязании совершить действия, связанные с длительными процедурами, суды устанавливают первоначальную обязанность, с которой производится начало этой длительной процедуры (вынести постановление и т.п.), а далее администрация уже будет обязана действовать в соответствии с установленным в законе алгоритмом», – отметил он.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников назвал полезным, что в этом деле Верховный Суд подробно разъяснил нюансы распределения соответствующих полномочий между уровнями муниципальных образований. «При этом важным в определении представляется то, что высшая судебная инстанция подчеркнула разницу между правом собственности муниципального образования на объекты инфраструктуры и отнесением вопросов, связанных с ее использованием, к вопросам местного значения того или иного уровня. Распределение вопросов местного значения и соответствующих полномочий, со всей очевидностью, относится к сфере публичного права, в то время как собственность – категория частноправовая. То есть наличие той или иной инфраструктуры в собственности сельского поселения само по себе вовсе не перераспределяет вопросы местного значения и не налагает на поселение соответствующие обязанности. Распоряжение собственностью происходит посредством различных гражданско-правовых сделок по выбору собственника, только если он специально не ограничен в этом выборе законодательством. Представляется, что такое определение ВС предупреждает возможные попытки необоснованно перераспределить решение сложных вопросов на более низкий муниципальный уровень», – резюмировал он.
