Как отметил один из экспертов «АГ», Верховный Суд указывает, что к лицу, заинтересованному в установлении публичного сервитута, предъявляются ряд дополнительных требований, направленных на сохранение особо ценных земель. Другой заметил: ВС напоминает, что тот, кто требует установления сервитута, должен обосновать его необходимость и невозможность достичь своих целей иными средствами.
13 мая Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС23-29621 по делу № А41-83261/2022, в котором разъяснил положения Земельного кодекса в части установления публичного сервитута для строительства газопровода на земельном участке, отнесенном к мелиорируемым землям, расположенном в границах особо ценных сельскохозяйственных угодий.
В рамках договора технологического присоединения от 17 июня 2016 г. АО «Газпром газораспределение» осуществляет подключение (технологическое присоединение) к сети газораспределения складского комплекса индивидуального предпринимателя Светланы Ерёминой.
8 сентября 2020 г. компания направила в администрацию Ленинского городского округа Московской области ходатайство об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка в целях размещения линейных объектов системы газоснабжения и их неотъемлемых технологических частей. Рассмотрев ходатайство, 9 октября 2020 г. администрация опубликовала в газете сообщение о возможном установлении публичного сервитута в целях размещения линейного объекта системы газоснабжения. 17 ноября 2020 г. администрация постановлением установила публичный сервитут сроком на 10 лет в отношении части земельного участка с категорией «земли сельскохозяйственного назначения», видом разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства».
Не согласившись с постановлением, АО «Совхоз имени Ленина» обратилось в Арбитражный суд Московской области с требованиями о признании его незаконным и восстановлении нарушенных прав. Суд, сославшись на положения ст. 23, 39.37, 39.38, 39.39, 39.41, 39.43 Земельного кодекса, ст. 30 Закона о мелиорации земель, отказал в иске. Он исходил из того, что обществом «Газпром газораспределение» соблюдены требования к форме заявления об установлении публичного сервитута, указаны сведения, необходимые для рассмотрения и принятия соответствующего решения уполномоченным органом, а также обоснование необходимости установления публичного сервитута, представлен договор о подключении (технологическом присоединении) объектов капитального строительства к сети газораспределения, приложена схема расположения границ публичного сервитута.
Также суд указал, что материалами дела подтверждена необходимость использования части земельного участка в целях размещения линейного объекта системы газоснабжения. Доказательств, опровергающих то, что предложенный оптимальный вариант следования проектируемого газопровода является единственно возможным, не представлено. При этом он отметил, что действующим законодательством не исключена возможность постройки и эксплуатации газопровода на мелиорируемом земельном участке. Позицию первой инстанции поддержали апелляция и кассация.
Тогда «Совхоз имени Ленина» подал кассационную жалобу в Верховный Суд. Изучив жалобу, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС напомнила: ч. 2 ст. 78 ЗК установлено, что использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства, реконструкции дорог, линий электропередачи, линий связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, и использование таких земельных участков или земель для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта, эксплуатации сооружений, указанных в подп. 1 ст. 39.37 Кодекса, на основании публичного сервитута осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий.
Кроме того, в силу ст. 42 ЗК собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Соответственно, разъяснила Судебная коллегия, указанная обязанность распространяется и на лиц, осуществляющих ограниченное пользование чужим земельным участком на основании сервитута. В случае если размещение объекта, указанного в подп. 1 ст. 39.37 ЗК, на земельном участке приведет к невозможности использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием или приведет к существенным затруднениям в его использовании в течение срока, превышающего срок, предусмотренный подп. 4 п. 1 ст. 39.44 Кодекса, размещение указанного сооружения на земельном участке, принадлежащем гражданину или юридическому лицу, на условиях публичного сервитута не осуществляется (п. 10 ст. 23 ЗК). Согласно п. 11 ст. 23 ЗК деятельность, для обеспечения которой устанавливаются сервитут, публичный сервитут, может осуществляться на земельном участке независимо от его целевого назначения и разрешенного использования, за исключением случаев, если осуществление данной деятельности не допускается в границах определенных зон, земель и территорий в соответствии с их режимом.
Как установил Верховный Суд, испрашиваемый земельный участок с целью установления публичного сервитута для строительства газопровода отнесен к мелиорируемым землям, расположенным в границах особо ценных сельскохозяйственных угодий, на котором расположены мелиоративные сооружения. Совхоз последовательно приводил доводы о том, что в обосновании необходимости установления сервитута на земельном участке отсутствуют расчеты, касающиеся наиболее целесообразного способа установления сервитута, информация о протяженности инженерного сооружения, границах охранной зоны газопровода, а также об отсутствии согласованного с собственником земельного участка проекта (соглашения) о реконструкции (переносе) расположенного на нем мелиоративного сооружения при строительстве газопровода, в том числе с учетом обязательных охранных зон запроектированного к строительству линейного объекта, и отсутствии проекта рекультивации земель сельскохозяйственного назначения. Однако суды не установили и не оценили указанные обстоятельства, необходимые для проверки соответствия ходатайства об установлении публичного сервитута и прилагаемых к нему документов требованиям ст. 23, 39.41, 78 ЗК.
Кроме того, отметила Судебная коллегия, суды также не выносили на обсуждение сторон вопросы о предоставлении заключения специалиста или привлечении в качестве третьего лица без самостоятельных требований на основании ст. 51 АПК органа, уполномоченного в области нормативного регулирования агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, для дачи пояснений по специальным техническим требованиям к осуществлению деятельности на спорном земельном участке, принимая во внимание, что он относится к особо ценным продуктивным сельхозугодиям (ст. 79 ЗК, ст. 30 Закона о мелиорации).
Верховный Суд подчеркнул, что установление соответствующего правового режима земельных участков предусмотрено п. 3 ст. 5 закона Московской области от 12 июня 2004 г. № 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» и Порядком формирования и ведения перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается, утвержденным постановлением правительства Московской области от 17 октября 2017 г. № 872/38.
В соответствии с п. 10 ст. 23 ЗК в случае, если размещение объекта при определенных условиях приведет к невозможности использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием или существенным затруднениям в его использовании, то такое размещение сооружения может быть осуществлено после изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а не путем установления публичного сервитута. Обосновывая отсутствие оснований для применения этого законоположения, ответчик привел расчеты объемов обременения земельного участка в соотношении с его размером. Однако, указал ВС, согласно подп. 1 п. 3 ст. 39.41 ЗК обоснование необходимости установления публичного сервитута, являющееся обязательным документом, прилагаемым к ходатайству в уполномоченный орган, при отсутствии решений о территориальном планировании или проекта планировки территории, которые содержали бы сведения о прокладываемом сооружении, должно содержать расчеты и доводы, касающиеся наиболее целесообразного способа установления публичного сервитута, в том числе с учетом необходимости обеспечения безопасной эксплуатации инженерного сооружения, безопасности населения, существующих зданий, сооружений, а также соблюдения требований к землям сельскохозяйственного назначения об обеспечении их рационального использования.
Таким образом, разъяснила Судебная коллегия, судам применительно к указанным условиям, при которых недопустимо установление публичного сервитута, необходимо было проверить приложение ответчиком в комплекте с ходатайством документов, обосновывающих возможность продолжения использования земельного участка совхозом в соответствии с его разрешенным целевым назначением в течение определенного времени при возведении, эксплуатации газопровода с учетом требований по охранным зонам и доступа для его дальнейшего обслуживания, принимая во внимание избранную точку подключения и схему прокладки, отличающуюся от способа прохождения иных параллельных коммуникаций, находящихся на обременяемом участке.
Верховный Суд обратил внимание, что альтернативный маршрут прокладки газопровода по пояснениям компании отклонен вследствие ссылки на письмо ГБУ МО «Мосавтодор» от 14 декабря 2018 г. № 19517830 о невозможности прохождения газопровода в полосе отвода автомобильной дороги. Однако, подчеркнул он, судам необходимо оценить доводы компании и администрации об отсутствии возможности альтернативного прохождения сооружения со ссылкой на отказ Мосавтодора с учетом того, что отказ данного государственного учреждения датирован 2018 г., сервитут испрошен в 2020 г., предложенный компанией проект прохождения газопровода по участку заявителя также предполагает переход через автомобильную дорогу, а внесенные после отказа Мосавтодора изменения в законодательство, в том числе в ст. 39.37 ЗК, не исключают при определенных условиях прокладки инженерных коммуникаций в пределах автомобильных полос отвода.
При оспаривании заявителем доводов о безальтернативности избранного компанией маршрута прокладки газопровода суд может поставить на обсуждение участвующих в деле лиц вопрос о проведении судебной экспертизы или представлении заключения лица, обладающего специальными познаниями, на предмет соответствия мнения проектной организации, выраженного в представленных в администрацию компанией документов, о невозможности реализации существующего альтернативного варианта прохождения линейного объекта, указал ВС.
Судебная коллегия напомнила, что согласно ст. 39.44 ЗК в установлении публичного сервитута должно быть отказано, в частности, если в ходатайстве об установлении публичного сервитута отсутствуют необходимые сведения; обоснование необходимости установления публичного сервитута не соответствует установленным требованиям; не соблюдены условия установления публичного сервитута, предусмотренные ст. 23 ЗК; осуществление деятельности, для обеспечения которой испрашивается публичный сервитут, запрещено на определенных землях; не представлено соглашение в письменной форме между заявителем и собственником сооружений об условиях их реконструкции (переноса). Таким образом, Верховный Суд отменил решения нижестоящих судов, направив дело на новое рассмотрение.
Адвокат, партнер «Пепеляев Групп» Алексей Коневский поддержал позицию Верховного Суда. Он отметил: ВС указывает, что к лицу, заинтересованному в установлении публичного сервитута, предъявляются ряд дополнительных требований, направленных на сохранение особо ценных земель. «Инженерное сооружение невозможно разместить, не затрагивая особо ценные угодья. В частности, привести расчеты наиболее целесообразного способа установления сервитута, его протяженность и границы охранной зоны и др. Если альтернативный вариант размещения невозможен, то заинтересованному лицу следует минимизировать негативные последствия от публичного сервитута. Например, предложить правообладателю перенести мелиоративные системы или самостоятельно подготовить проект рекультивации земель. Словом, следует соблюдать не только формальные требования, процедуру установления публичного сервитута, но и учитывать интересы землепользователя и общества в целом», – пояснил адвокат.
Как подчеркнул Алексей Коневский, из-за установления публичного сервитута правообладатель не может полностью использовать участок. «Он утрачивает право пользования его частью, поэтому такие решения должны приниматься в крайних случаях, если иной вариант размещения объекта невозможен. Это следует подтверждать, например, заключением эксперта или специалиста. Кроме того, публичный сервитут не должен освобождать лицо, в пользу которого он установлен, от соблюдения требований законодательства, например о сохранении особо ценных сельскохозяйственных угодий», – добавил он.
Партнер юридической фирмы INTELLECT, руководитель практики «Недвижимость, энергетика и ЖКХ», к.ю.н. Александр Латыев заметил, что сетевые организации с советских времен привыкли, что если им нужно проложить где-нибудь свои сети, то никаких возражений с чьей бы то ни было стороны и возникнуть не может. «Однако в настоящее время значительное количество земельных участков находятся в частной собственности, так что для прокладки каких-либо сетей следует договариваться с собственниками земельных участков, по которым предполагается такое проложение. Тем не менее зачастую сетевые организации считают вступление в такие переговоры ниже своего достоинства. Помогают им в этом действующие с 2018 г. нормы гл. V.7 Земельного кодекса о публичных сервитутах», – отметил он.
«В случае с установлением публичного сервитута для целей проложения сетей мы имеем дело с “ложнопубличным” сервитутом. В действительности он устанавливается в частных интересах – интересах сетевой организации и косвенно того лица, для обеспечения ресурсами которого она прокладывает сеть. Из публичного в них только порядок установления: они устанавливаются не договором с собственником и не судебным решением, как сервитуты обычные, а административным актом органа местного самоуправления либо субъекта Федерации. При этом органы, принимающие решения об установлении публичных сервитутов, как правило, совершенно некритично относятся к требованиям сетевиков и без каких-либо вопросов устанавливают им такие сервитуты», – пояснил эксперт.
Он обратил внимание, что суды не проверили, действительно ли есть необходимость в установлении сервитутов и насколько они ограничат возможности использования земельного участка собственником. Лишь Верховный Суд напоминает, что тот, кто требует установления сервитута – неважно, частного или публичного – должен обосновать его необходимость и невозможность достичь своих целей иными средствами. Все-таки он претендует на пользование чужой землей, на которую у него до установления сервитута нет никаких прав, заключил Александр Латыев.
