Конституционный Суд опубликовал Определение №1439-О по жалобе на неконституционность ч. 1 ст. 26 Закона об автодорогах и о дорожной деятельности, согласно которой для автодорог, за исключением тех, что расположены в границах населенных пунктов, устанавливаются придорожные полосы.
В 2010 г. Татьяна Волжина приобрела земельный участок в деревне Телегино Ярославской области, на котором располагалась производственная база, впоследствии переоборудованная в жилой дом, о чем были внесены сведения в ЕГРН. Вид разрешенного использования участка также был изменен. Согласно данным реестра участок с видом разрешенного использования «для обслуживания и эксплуатации жилого дома и ведения личного подсобного хозяйства» относится к землям населенных пунктов.
В 2021 г. Татьяна Волжина в ответ на уведомление о планируемом ею строительстве объекта ИЖС получила от Управления архитектуры и градостроительства Ярославского муниципального района Ярославской области сообщение о недопустимости возведения такого объекта, поскольку ее земельный участок частично расположен в зоне с особыми условиями использования территорий – придорожной полосе автодороги общего пользования федерального значения «подъезд к г. Кострома от М-8 “Холмогоры”». Согласно сведениям, полученным Татьяной Волжиной от кадастрового инженера, в границы придорожной полосы вошла большая часть принадлежащего ей участка.
После этого Татьяна Волжина обратилась в суд с иском, в частности к Росавтодору, о признании отсутствующим обременения земельного участка, однако в удовлетворении ее требований было отказано. Суд пришел к выводу, что автодорога расположена не на землях населенных пунктов, а на землях транспорта. Кроме того, суд указал, что дорога не находится в границах деревни Телегино, которые обозначены в картографическом материале, утвержденном решением муниципалитета, при этом в ЕГРН сведения о границах деревни отсутствуют. Приняв во внимание расположение дороги вне границ населенного пункта, суд указал, что ее придорожная полоса, являющаяся обременением земельного участка заявителя, установлена правомерно на основе ч. 1 ст. 26 Закона об автодорогах и о дорожной деятельности. При этом он отклонил доводы истца о том, что нахождение деревни Телегино по одну сторону автодороги не может служить основанием для наложения обременения на земельный участок, расположенный в границах этого населенного пункта. Апелляция согласилась с этими выводами.
Кассация, напротив, указала, что спорный участок находится за пределами границ деревни, и на основе этого также сочла правомерным установление придорожной полосы автодороги и обременение земельного участка. Однако судья ВС РФ, отказывая в передаче кассационной жалобы на рассмотрение по существу, оставил без внимания этот вывод и сослался на заключение судов первой и апелляционной инстанций о том, что автодорога расположена вне границ населенного пункта.
В жалобе в Конституционный Суд Татьяна Волжина отметила, что ч. 1 ст. 26 Закона об автодорогах и о дорожной деятельности не соответствует Конституции, поскольку она исключает установление придорожных полос только для автодорог, расположенных в границах населенных пунктов, и тем самым допускает их установление, когда автодорога примыкает к границе населенного пункта, что позволяет в указанном случае относить земельные участки из земель населенных пунктов к придорожным полосам, лишая собственников таких участков возможности использовать их по целевому назначению.
Изучив эту жалобу, КС РФ отказался принимать ее к рассмотрению. Суд напомнил, что придорожные полосы автодорог отнесены законодательством РФ к одному из видов зон с особыми условиями использования территории, устанавливаемых независимо от категорий земель и видов разрешенного использования участков земли. При этом недопустимо требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми условиями использования территории, за исключением зданий, сооружений в границах придорожных полос автодорог общего пользования. Придорожные полосы автодороги – это территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода такой дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (их частей) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги. Ширина придорожных полос разнится в зависимости от класса или категории автодорог с учетом перспектив их развития.
Как отметил КС, законом предусмотрены последствия установления придорожных полос: строительство, реконструкция в границах придорожных полос автодороги объектов капстроительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии письменного согласия владельца автодороги. При этом отказ в согласовании строительства, реконструкции таких объектов в границах придорожных полос автодорог, документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта капстроительства в таких локациях, допускается по ряду оснований.
Такое регулирование, как указал Суд, предусматривающее определенные ограничения в отношении целевого использования земельных участков, в том числе расположенных в границах населенных пунктов, направлено на обеспечение требований безопасности дорожного движения, сокращение числа ДТП, соблюдение надлежащих условий эксплуатации автодорог и согласуется с объективной необходимостью достижения разумного баланса частных и публичных интересов. Что же касается оспариваемого законоположения, допускающего возможность установления придорожной полосы автодороги, распространяющейся на территорию населенного пункта, когда такая дорога примыкает к нему, но проходит вне его границ, и тем самым предполагающего особые условия использования расположенного в придорожной полосе земельного участка (части участка), то оно в системе действующего регулирования не предопределяет лишения собственника данного участка (его части) права его использования по целевому назначению, поскольку отказ в согласовании строительства на нем объекта, в том числе жилого дома, может быть обусловлен исключительно выше указанными обстоятельствами.
Соответственно, заключил КС, ч. 1 ст. 26 Закона об автодорогах и о дорожной деятельности не влечет изъятия из оборота земельного участка, расположенного в границах населенного пункта, когда такой участок (его часть) охватывается придорожной полосой автодороги общего пользования. Ограничение правомочий собственника такого участка возможно лишь в связи с необходимостью защиты конституционных ценностей. Таким образом, оспариваемая норма, в том числе с учетом положений п. 6 и 7 ст. 107 ЗК РФ, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя в обозначенном ею аспекте.
Юрист практики недвижимости и строительства АБ ЕПАМ Павел Лобачёв отметил, что придорожная полоса – это зона с особыми условиями использования территории, которая предполагает ряд ограничений по использованию земельного участка, на территории которого она действует. «Она устанавливается вдоль границ всех автомобильных дорог. Исключение – автомобильные дороги, которые расположены в границах населенных пунктов», – напомнил он.
Как заметил эксперт, суды по-разному толкуют оспариваемую норму. Согласно одной из позиций придорожная полоса не устанавливается в том случае, когда автомобильная дорога проходит непосредственно через населенный пункт (апелляционное определение Ярославского областного суда от 30 мая 2022 г. по делу № 33-2720/2022). Согласно другому подходу место нахождения дороги не имеет правового значения. Сам по себе факт того, что участок находится в черте населенного пункта, означает, что это ограничение в отношении него не может быть установлено (решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21 февраля 2023 г. по делу № А56-61689/2022). «Вопрос приобретает практическое значение в тех случаях, когда дорога находится за границами населенного пункта, а примыкающие к дороге участки – внутри него. Именно такая ситуация рассмотрена в комментируемом деле. Заявитель была не согласна с тем, что в отношении ее земельного участка действует придорожная полоса, хотя участок находится в пределах деревни», – отметил Павел Лобачёв.
Он также добавил, что КС не стал подробно анализировать допустимость установления придорожной полосы в границах населенного пункта. «Суд отклонил жалобу на том основании, что само по себе данное ограничение не лишает права использовать участок по назначению (хотя и предполагает определенные условия). Представляется, что такое решение Суда правильное. Исходя из буквального толкования ч. 1 ст. 26 Закона об автодорогах и о дорожной деятельности исключение распространяется только на случаи, когда сама автодорога проложена через населенный пункт. Когда же дорога находится за его чертой, на всех примыкающих участках, в том числе за границей населенного пункта, должна быть установлена придорожная полоса», – заключил юрист.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников полагает, что Конституционный Суд фактически вновь подтвердил, что ограничение прав собственности в публично значимых целях (в данном случае обеспечения безопасности дорожного движения) является правомерным. «При этом КС РФ подчеркнул, что такое ограничение балансируется тем, что запрет на строительство на рассматриваемых участках носит не абсолютный характер, а обусловливается определенными, названными в законе критериями. В этом контексте определение КС РФ представляется очевидным», – считает он.
В месте с тем эксперт обратил внимание, что заявитель пыталась поставить перед КС вопрос о том, насколько правомерно в качестве критерия допустимости установления придорожных полос использовать фактор расположения не самой полосы, а соответствующей дороги за границами или внутри населенного пункта. Он подтвердил, что в ч. 1 ст. 26 Закона об автодорогах и о дорожной деятельности в качестве критерия допустимости установления придорожных полос указано расположение соответствующей дороги (в границах населенных пунктов или вне). «Например, ВС в своем Апелляционном определении от 4 июля 2018 г. по делу № 48-АПГ18-7 поддержал решения нижестоящих судов, признавших незаконность установления придорожной полосы в отношении дороги, частично проходящей в границах населенного пункта. Допускаю, что с житейской точки зрения не вполне очевидно, почему дорога, проходящая через населенный пункт, не может на соответствующем отрезке прирастать придорожной полосой, а проходящая вдоль – может, в том числе включающей участки внутри его территории», – отметил Николай Сапожников.
Он добавил, что решение таких вопросов находится в компетенции не судебной ветви власти, а законодательной и исполнительной, которые определяют нормативное регулирование в данной области на основании соответствующих технических и строительных норм, а также обобщения статистики в области безопасности дорожного движения и дорожного строительства.
Земельный юрист Александр Шилов отметил, что в рассматриваемом случае земельный участок был приобретен заявителем до установления границ придорожной полосы автодороги. «Узнав о возникшем обременении земельного участка, собственник счел свои права нарушенными, что по-человечески объяснимо. Суды, рассматривающие дело, руководствовались требованиями действующего законодательства и иное решение принять не могли. КС сделал вывод, что оспариваемая норма не нарушает конституционных прав заявителя. При этом он указал, что само по себе установление границы придорожной полосы не лишает собственника права использования земельного участка по его целевому назначению, поскольку отказ в согласовании строительства на нем объекта недвижимости может быть обусловлен только указанными в законе обстоятельствами. Таким образом, собственнику нужно обратиться за получением согласования строительства на принадлежащем ему земельном участке, а в случае отказа – обжаловать его», – заметил он.
Адвокат филиала № 49 Московской областной коллегии адвокатов Татьяна Саяпина поддержала выводы КС РФ, которые, по ее мнению, законны, соответствуют позиции законодателя и судебной практике в целом. «В текущей ситуации обращение в КС РФ, по сути, было бесперспективным. Признать сделку недействительной, вернуть денежные средства – нельзя, так как у заявителя истекли все исковые сроки, которые не восстановят. Единственная возможность как-то защитить свои права сводилась к выделению участка в зоне с особыми условиями использования территорий – придорожной полосе автодороги общего пользования федерального значения с учетом того, что солидная часть такого участка находится в этой зоне», – отметила она.
По словам эксперта, с учетом особых условий нахождения участков в таких зонах возможность их использования преимущественно для нужд собственников нарушает смысл их предназначения, не соответствует позиции законодателя. «В конечном счете особые условия использования таких участков будут нарушать права самих собственников на безопасное использование участков. Поэтому иная позиция КС РФ в текущей ситуации просто не могла бы существовать. Здесь все фактические обстоятельства и законные обоснования налицо, давно установлен приоритет регулирования и особенности реализации права собственности по таким участкам», – полагает Татьяна Саяпина.
