Представители заявителей жалоб и эксперты «АГ» проанализируют выводы Конституционного Суда в ближайшее время.
28 января Конституционный Суд провозгласил Постановление № 3-П/2025 по делу о проверке конституционности ст. 12, 209 и 304 Гражданского кодекса РФ и ч. 5 ст. 1 Закона о государственной регистрации недвижимости, на основании которых право собственности или право пожизненного наследуемого владения физлиц на земельные участки признается судом по искам прокуроров отсутствующим.
Напомним, для образования коллективного садоводства Сочинский горисполком в 1988 г. выделил ряду организаций земли из состава Сочинского национального парка. Со временем в связи с изменениями в законодательстве эти земли перешли в пожизненное наследуемое владение участникам садовых товариществ, часть из которых зарегистрировали на них право собственности. Некоторые из этих участков впоследствии перепродавались и приобретались другими лицами.
В 2021 г. природоохранная прокуратура посчитала, что спорные земельные участки были переданы организациям и оформлены в пожизненное наследуемое владение граждан с нарушением действующего на тот момент законодательства, и обратилась в суд. Она указывала, что находящиеся на территории Сочинского национального парка (в деле одного из заявителей – на иных землях лесного фонда) участки частично образованы в границах земель, которые могут находиться только в федеральной собственности, без согласия уполномоченных федеральных органов, и не могут принадлежать гражданам. Также указывалось на недостатки и недостоверность представленных гражданами для оформления прав документов. Суды поддержали эти доводы и признали отсутствующим право граждан на спорные участки.
С жалобами в Конституционный Суд обратились 14 граждан, чье право собственности или право пожизненного наследуемого владения на земельные участки признано судом отсутствующим. Одна группа заявителей оспаривала положения ст. 209 ГК РФ и ч. 5 ст. 1 Закона о государственной регистрации недвижимости, так как считает, что эти нормы в правоприменительной практике позволяют судам не учитывать при рассмотрении дела факт регистрации права собственности или пожизненного наследуемого владения в ЕГРН и игнорировать фактическое владение участком. Другая группа указывала, что ст. 304 ГК не предусматривает гарантий для добросовестных собственников или владельцев участков при предъявлении к ним требований о признании права отсутствующим.
Также одна из заявителей оспаривала ст. 12 и ст. 304 ГК, а также абз. 4 п. 52 Постановления Пленумов ВС и ВАС № 10/22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» об оспаривании зарегистрированного права путем предъявления иска о признании права или обременения отсутствующим. По ее мнению, эти положения неконституционны, поскольку позволяют судам произвольно использовать такой иск как признание права отсутствующим, лишать граждан зарегистрированного за ними в ЕГРН права собственности на земельные участки.
В ходе судебного заседания, состоявшегося в Конституционном Суде 6 декабря 2024 г., представители заявителей указали, что именно фактическое обладание спорным земельным участком, а не наличие тех или иных данных в публичных реестрах обусловливает необходимое предоставление равной защиты добросовестным приобретателям. Большая часть представителей органов власти и приглашенных участников заседания выразили мнение о том, что оспариваемые положения сами по себе не могут рассматриваться в качестве противоречащих Конституции РФ, вместе с тем вполне возможно, что они нуждаются в дополнительном конституционно-правовом толковании, поскольку существует потребность в установлении четких критериев применения таких способов защиты, как признание права отсутствующим.
28 января 2025 г. Конституционный Суд провозгласил свое решение по этому делу. Он уточнил, что постановления Пленума ВС РФ как акты толкования закона не могут выступать самостоятельным предметом проверки КС РФ и в этой части производство по данной жалобе в деле не осуществляется. Также Суд прекратил производство по делу в части, касающейся проверки конституционности ст. 209 ГК, поскольку, будучи направленными на защиту прав собственника, ее положения не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей.
КС подчеркнул, что, как следует из судебных решений по делам заявителей, в ряде случаев требование о признании зарегистрированного права отсутствующим связывалось не с проведенной государственной регистрацией права на земельный участок, а с наличием на этот участок ранее возникшего права, сведения о котором были внесены в ЕГРН, притом что сам участок в кадастре недвижимости значится как ранее учтенный.
Суд указал, что к землям, имеющим исключительное значение для государства и общества и подлежащим особой защите, относятся земли особо охраняемых природных территорий. Хрупкость природных систем и объектов перед антропогенным воздействием и климатическими изменениями обусловливает принятие государством мер, направленных на ограничение вмешательства человека в природные процессы, на сохранение и восстановление биологического разнообразия. В системе таких территорий особое положение занимают ООПТ федерального значения: национальные парки и природные заповедники. Их земли изъяты из оборота и находятся в федеральной собственности, за исключением полностью включенных в состав национальных парков населенных пунктов.
КС пояснил, что если спорный земельный участок может находиться только в федеральной собственности, между публично-правовым субъектом и частным лицом, за которым зарегистрировано право на земельный участок, не возникает спорное материальное правоотношение, аналогичное спору по поводу иных земельных участков, где публичному собственнику противопоставлен субъект, который, по крайней мере потенциально, может быть обладателем соответствующих прав на них. Если же за гражданином право на такой участок сохранить, оно может оказаться настолько ограниченным, что полностью утрачивает всякий практический смысл. Для удовлетворения требования о признании отсутствующим у гражданина права на участок достаточно его полного включения в состав ООПТ федерального значения, а при частичном нахождении участка вне границ ООПТ судьба этой его части определяется в зависимости от возможности ее дальнейшего использования.
Как полагает Конституционный Суд, не является основанием для иного вывода и то обстоятельство, что согласно Закону об особо охраняемых природных территориях в границах национальных парков допускаются наличие земельных участков иных пользователей и собственников и проживание граждан на территории национального парка. Такое регулирование связано прежде всего со сложившимся на момент формирования границ национального парка режимом законных проживания и жизнедеятельности граждан лишь на отдельных его территориях.
В постановлении отмечается, что границы особо охраняемых природных территорий со временем могут меняться. Если такое изменение состояло в том, что на момент предоставления участка он находился в составе ООПТ федерального значения, а в последующем перестал к ней относиться, то правовые позиции о достаточности факта нахождения участка в границах ООПТ для признания права на него отсутствующим должны применяться с учетом этого обстоятельства.
КС обратил внимание, что расположение земельного участка в границах земель лесного фонда, которые также находятся в федеральной собственности, напротив, не может являться единственным основанием для признания права гражданина на участок отсутствующим. Это согласуется с целями «лесной амнистии», урегулированной Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», не применяемой в отношении участков в ООПТ и устанавливающей приоритет сведений из ЕГРН и правоустанавливающих документов граждан перед лесными реестрами и планами.
Нахождение земельного участка, право на который зарегистрировано за гражданином или отражено в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина, в границах ООПТ федерального значения по общему правилу недопустимо, что предполагает необходимость удовлетворения заявленного требования о признании права на такой участок отсутствующим. Однако, по мнению Суда, если при определении последствий удовлетворения этого требования не учитываются поведение ответчика по поводу права на земельный участок, длительность бездействия уполномоченных в сфере защиты федеральной собственности органов и должностных лиц, иные обстоятельства, связанные с предоставлением и реализацией соответствующего права, это не отвечает принципу справедливости.
Как пояснил Конституционный Суд, несмотря на то что использование иска о признании права отсутствующим для защиты прав государства на земли ООПТ федерального значения и лесного фонда не лишено оснований, нужно учитывать, что для ответчика-гражданина удовлетворение такого иска ведет к лишению его права на имущество. С учетом этого и в отсутствие специального регулирования в такой ситуации условия наступления неблагоприятных последствий для граждан должны определяться в соответствии со ст. 302 «Истребование имущества от добросовестного приобретателя» ГК.
Использование же без учета этого обстоятельства ст. 304 ГК, предоставляющей меньший объем гарантий, поскольку она не предполагает применения сроков исковой давности и не учитывает добросовестность ответчика, создает риски нарушения конституционных прав граждан. Вместе с тем, подчеркнул Суд, из этого не следует, что вопрос о признании права отсутствующим необходимо рассматривать исключительно на основании виндикационного иска, однако присущие этому иску гарантии должны интегрироваться в механизм разрешения споров по такого рода искам, по крайней мере между гражданином и публично-правовым образованием.
КС подчеркнул, что добросовестность участников гражданских правоотношений оценивается судом с учетом обстоятельств конкретного дела. Особенности конкретного объекта гражданских прав также могут налагать дополнительные требования к разумности и осмотрительности поведения лица. Между тем тот факт, что гражданин полагался на сведения ЕГРН, в совокупности с иными фактическими обстоятельствами может и не свидетельствовать о его должной разумности и осмотрительности. При этом неиспользование им участка не является единственным признаком отсутствия добросовестности в его действиях.
В постановлении указано, что законность предоставления земли зависит в том числе и от действий публичной власти. В связи с этим предоставление участка в период земельной реформы неуполномоченным органом, а также нарушение порядка предоставления, притом что это не сопряжено с такими существенными отступлениями от обычного в тот период времени порядка, которые давали бы гражданину основания сомневаться в правомерности действий органов власти при предоставлении участка, должны оцениваться судами в совокупности с другими обстоятельствами и не предполагают с неизбежностью вывод о недобросовестности гражданина. Однако, как заметил КС, если предоставление участка связано со сговором гражданина и должностного лица или представлением поддельных, фальсифицированных документов, то препятствия для оценки действий граждан как недобросовестных отсутствуют, а бремя доказывания таких противоправных действий и наличия умысла лежит на истце, притом что все сомнения должны толковаться в пользу гражданина.
По мнению Суда, спор о принадлежности имущества – даже если он облечен в форму спора о признании права на земельный участок отсутствующим – не может быть произвольно и необоснованно изъят из-под действия института исковой давности. КС разъяснил, что ранее кадастр недвижимости был сборником регистрационных книг, а не единой картографической схемой (кадастровой картой), в связи с чем часто затруднительно установить, что права граждан на участки, границы которых не определены конкретно в привязке к местности и соседним участкам, затрагивают право собственности публичного образования, особенно в случае, если гражданин не использует участок. Пока не очевидно наличие участка в конкретном месте, нет оснований для вывода о нарушении прав публично-правового образования для целей исчисления срока исковой давности. Издание акта о предоставлении участка, как и регистрация права на участок, не начинает с неизбежностью течение срока исковой давности для предъявления требования о признании права отсутствующим. Следовательно, появление признаков освоения участка, отражение в кадастре конкретных сведений о расположении участка, а также правовой спор, из содержания которого стало известно о наличии в ЕГРН права гражданина на участок, или отмена органом акта о предоставлении земли могут быть точкой начала течения срока исковой давности.
КС уточнил, что это не лишает суд правомочия отказать в применении к соответствующему требованию последствий пропуска срока исковой давности, о котором заявляет ответчик, если суд установит препятствование ответчиком предъявлению требования. При этом сохраняет значение вывод, сделанный в Постановлении КС № 49-П/2024, о том, что исковая давность к требованиям об обращении в доход РФ коррупционно нажитого имущества не применяется.
Не может быть исключена и ситуация, когда суд на основе представленных истцом доказательств, не опровергнутых ответчиком, придет к выводу, что установить место расположения земельного участка с использованием ранее выданных документов или с помощью существующих на местности ориентиров, показаний ответчика или свидетельских показаний либо любым иным способом не представляется возможным. В этом случае право на земельный участок в связи с отсутствием самого объекта права может быть признано отсутствующим безотносительно к срокам исковой давности, разъяснено в постановлении.
Подчеркивается, что в случае признания отсутствующим права граждан на участки в границах ООПТ федерального значения факторы добросовестности или истечения срока исковой давности не влекут за собой отказ в удовлетворении требований, а определяют последствия удовлетворения иска. При установленной добросовестности гражданина или истечении сроков исковой давности судом должна устанавливаться компенсация утрачиваемого гражданином права.
Таким образом, Конституционный Суд признал ст. 12 и 304 ГК и ч. 5 ст. 1 Закона о государственной регистрации недвижимости – применительно к требованию о признании отсутствующим зарегистрированного за гражданином или отраженного в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина права на земельный участок, предоставленный для личных нужд, в связи с его нахождением частично или полностью в границах ООПТ федерального значения либо земель лесного фонда – не противоречащими Конституции. Суд указал: данные нормы предполагают, что при рассмотрении такого требования устанавливается, действовал ли ответчик при приобретении (предоставлении) земельного участка (права на него) добросовестно, что оценивается как в соответствии с требованиями к добросовестному приобретателю согласно п. 1 ст. 302 ГК, так и в соответствии с общими требованиями к добросовестности гражданско-правового поведения, а также по заявлению ответчика устанавливается, истек ли срок исковой давности, исчисляемый с учетом выраженных в данном постановлении правовых позиций.
Согласно постановлению названные положения предполагают, что в отношении права на земельный участок, находящийся в границах ООПТ федерального значения, за исключением случаев, если участок расположен на территории населенного пункта, полностью включенного в состав ООПТ в соответствии со ст. 3.1 Закона об особо охраняемых природных территориях, а также в отношении права на земельный участок, находившийся в момент предоставления в границах такой территории, но в настоящее время не относящийся к ней, если судом установлено, что именно незаконное предоставление земельного участка послужило основанием для его исключения из состава соответствующей территории, данное требование подлежит удовлетворению.
Однако если установлено, что гражданин при приобретении такого земельного участка действовал добросовестно или что истек срок исковой давности и при этом не доказано совершение ответчиком умышленных противоправных действий при приобретении земельного участка, одновременно с удовлетворением данного требования суд возлагает на органы публичной власти, первично предоставившие земельный участок, или их правопреемников обязанность в установленный судом срок предоставить гражданину земельный участок аналогичной площади, имеющий вид разрешенного использования, предполагающий удовлетворение личных нужд. При объективном отсутствии такой возможности на них возлагается обязанность иным образом компенсировать прекращение прав гражданина на земельный участок, а также компенсировать стоимость законно созданных на земельном участке объектов. При этом КС отметил, что федеральный законодатель не лишен возможности установить правовое регулирование, определяющее порядок и условия компенсации в указанном случае, с учетом выраженных в настоящем постановлении правовых позиций.
В соответствии с оспариваемыми положениями, если установлено, что гражданин при приобретении земельного участка, находящегося в границах земель лесного фонда, или права на него действовал добросовестно или что истек срок исковой давности, данное требование не подлежит удовлетворению.
КС постановил пересмотреть судебные постановления, вынесенные по делам с участием заявителей.
Представители заявителей жалоб в Конституционный Суд, а также эксперты «АГ» в ближайшее время проанализируют выводы и позицию КС, выраженные в данном постановлении.
