Как подчеркнула одна из адвокатов, заявитель жалобы ошибочно полагал, что создание приютов для животных является исключительным самостоятельным полномочием органов государственной власти субъекта РФ. Другой отметил, что в данном случае КС в очередной раз отверг попытку использовать его как вышестоящую инстанцию по отношению к судам общей юрисдикции и Верховному Суду.
Конституционный Суд опубликовал Определение № 909-О/2025 по жалобе на ряд положений законодательства, предусматривающих право органов государственной власти субъектов РФ наделять отдельными полномочиями в области обращения с животными органы местного самоуправления.
Прокурор обратился с иском, заявленным в интересах неопределенного круга лиц, о возложении на администрацию МО «Город Майкоп» обязанности создать приют для животных. Решением Майкопского городского суда Республики Адыгея от 3 октября 2022 г. иск прокурора был удовлетворен: суд обязал администрацию города в течение полугода со дня вступления судебного решения в законную силу создать приют для содержания животных, в том числе животных без владельцев, животных, от права собственности на которых владельцы отказались, и обеспечить его функционирование. Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили данное решение без изменения.
Суды указали, что Законом Республики Адыгея от 6 июля 2020 г. № 355 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Адыгея по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» соответствующие государственные полномочия республики были переданы органам местного самоуправления муниципальных образований этого субъекта РФ. Как установили суды, в целях финансового обеспечения расходных обязательств в соответствии с Законом Республики Адыгея от 26 декабря 2020 г. № 417 «О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» местным бюджетам предоставлялись субвенции. Констатировав отсутствие приюта для животных на территории города Майкопа, суды пришли к выводу, что необходимые мероприятия администрацией города не проводятся, чем создается опасность жизни и здоровью неопределенного круга лиц на фоне того, что ОМВД России по городу Майкопу зафиксированы 40 обращений по фактам укусов и повреждений, нанесенных собаками гражданам, в том числе детям.
Судья ВС РФ восстановил администрации срок на подачу кассационной жалобы, но отказал в ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии, с чем согласился заместитель председателя ВС.
В жалобе в Конституционный Суд администрация Майкопа оспаривала конституционность ч. 2 ст. 7 и ст. 16 Закона об ответственном обращении с животными, ч. 5 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, ч. 1, 2 и 6 ст. 52 Закона об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ. Заявитель указал, что создание приютов для животных является самостоятельным полномочием органов государственной власти субъекта РФ и не входит в состав отдельных государственных полномочий по обращению с животными, которые в Республике Адыгея были переданы органам местного самоуправления. Администрация также просила признать не соответствующими Конституции РФ положения ст. 95, 318, 323, 324 и 328 КАС РФ в той мере, в какой они, по мнению заявителя, позволяют Верховному Суду произвольно переходить от одного вида судопроизводства к другому.
Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС отметил, что действующее законодательство позволяет судам определять вид судопроизводства и переходить из гражданского судопроизводства в административное и наоборот на любой стадии рассмотрения дела с учетом того, что каждый вид судопроизводства обладает определенной спецификой, которую необходимо принимать во внимание при разрешении спора. Как пояснил Суд, такое регулирование обеспечивает рассмотрение дела в надлежащем судебном порядке, не выходит за пределы компетенции федерального законодателя и не ограничивает гарантированное ст. 45 и 46 Конституции РФ право на государственную, в том числе судебную, защиту (определения от 25 апреля 2024 г. № 1078-О, от 25 июня 2024 г. № 1546-О и др.). Таким образом, нормы КАС, оспариваемые администрацией, не предполагают произвольного применения и не могут расцениваться как нарушающие ее права.
КС указал, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Предназначение местного самоуправления, чей приоритет – решение социально-экономических задач в пределах муниципального образования, определяется вместе с тем целями максимально эффективной реализации вытекающих из Конституции РФ задач по соблюдению и защите прав и свобод, включая право на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду, являющуюся одним из важнейших условий для достойной жизни и свободного развития человека.
Как пояснил Суд, то обстоятельство, что органы местного самоуправления должны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, не препятствует возложению на них той или иной имеющей общегосударственное значение публичной функции в порядке их наделения отдельными государственными полномочиями или же в других формах конституционно оправданного их участия в осуществлении совместно с органами государственной власти конституционных функций государства на конкретной территории. При этом провозглашенный в Конституции РФ принцип единства системы публичной власти предполагает слаженное взаимодействие органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Суд подчеркнул, что в соответствии со ст. 7 Закона об ответственном обращении с животными органы государственной власти субъектов РФ вправе наделять отдельными полномочиями в области обращения с животными органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, а также вправе законодательным актом устанавливать порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и определять перечень мероприятий при осуществлении такой деятельности.
В определении отмечено, что полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными определяются в соответствии с законодательством РФ об общих принципах организации местного самоуправления и Законом об ответственном обращении с животными. В свою очередь, ст. 16 данного закона, регламентируя общие вопросы, касающиеся создания приютов для животных и их содержания, гласит, что приюты могут быть государственными, муниципальными, частными (ч. 3). «Таким образом, имея правомочие по созданию приютов для животных, органы государственной власти субъектов РФ при передаче его органам местного самоуправления обязаны соблюдать установленный порядок такой передачи, обеспечивать предоставление необходимых материальных и финансовых средств», – указал Суд.
КС пояснил, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями применительно к деятельности по обращению с животными без владельцев производится в порядке, предусмотренном ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (и с 19 июня 2025 г. – ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти). В силу ее ч. 5 финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Таким образом, КС заключил, что оспариваемые законоположения являются гарантийными, направлены на обеспечение разграничения полномочий органов публичной власти в сфере обращения с безнадзорными животными, на согласованное функционирование этих органов, а также на предоставление материальных и финансовых гарантий органам местного самоуправления при наделении их отдельными государственными полномочиями. При этом он обратил внимание, что указанные нормы федерального законодательства не предполагают произвольного возложения обязанности по созданию приютов для животных на муниципалитеты и сами по себе их прав не ограничивают.
КС заметил, что в дополнительно представленном определении Майкопского городского суда Республики Адыгея от 12 сентября 2024 г. о разъяснении его же решения от 3 октября 2022 г. отмечено, что это решение не предусматривает возложения на администрацию города обязанности по строительству приюта для животных, и разъяснено, что под созданием приюта для животных следует понимать возложение на администрацию обязанности по открытию и дальнейшему функционированию приюта для животных в рамках ее компетенции. Как указано в определении, между МКУ «Благоустройство муниципального образования «Город Майкоп» и благотворительным фондом реабилитации пострадавших бездомных животных заключен контракт от 25 февраля 2025 г. на оказание услуг по пожизненному содержанию животных без владельцев в созданном и функционирующем приюте для животных, отловленных на территории названного муниципального образования.
Конституционный Суд заключил, что по существу заявитель предлагает оценить не сами оспариваемые им законоположения, а обоснованность конкретных судебных актов, состоявшихся в его деле, что невозможно без исследования фактических обстоятельств и не относится к его компетенции.
Председатель АА МГКА «Власова и партнеры» Ольга Власова отметила, что основная проблема, рассмотренная КС в указанном определении, – это вопрос о возможности субъектов РФ передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, в данном случае обязанность создавать на территории муниципального образования приюты для бездомных животных. По ее словам, данная проблема актуальна в течение уже длительного времени и не зря первопричиной обращения прокурора с иском в суд об обязании администрации создать приют для животных послужило то, что ОМВД России зафиксировало по городу 40 обращений по фактам укусов и повреждений, нанесенных бездомными собаками гражданам, в том числе детям.
Ольга Власова подчеркнула, что заявитель жалобы ошибочно полагал, что создание приютов для животных является самостоятельным полномочием органов государственной власти субъекта РФ и не входит в состав отдельных госполномочий по обращению с животными, которые в Республике Адыгея были переданы органам местного самоуправления. «КС справедливо разъяснил, что органы государственной власти субъекта РФ, имея полномочия по созданию приютов для животных, имеют право передавать эти полномочия местным органам самоуправления, но безусловно при соблюдении установленного порядка такой передачи и, обеспечив предоставление необходимых для создания приюта материальных и финансовых средств», – указала она.
Как заметила Ольга Власова, в рассматриваемом деле стоит также обратить внимание на разъяснение суда о том, что возложение на администрацию обязанности по «созданию приюта для животных» не означает возложения обязанности по строительству нового приюта для животных, а под «созданием приюта для животных» следует понимать возложение на администрацию обязанности по открытию и дальнейшему функционированию приюта для животных в рамках ее компетенции, например, путем заключения с частным благотворительным фондом контракта на оказание услуг по пожизненному содержанию животных, не имеющих владельца.
Адвокат Вячеслав Плахотнюк отметил, что в данном случае КС в очередной раз отверг попытку использовать его как вышестоящую инстанцию по отношению к судам общей юрисдикции и Верховному Суду. По мнению адвоката, запрос администрации конституционной проблемы не содержал. Вячеслав Плахотнюк считает верным вывод КС о том, что все три уровня органов публичной власти, куда относятся и органы местного самоуправления, должны действовать слаженно, как единая система, взаимно дополняя друг друга.
«Что касается вопроса о правомерности передачи на уровень органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе полномочий по созданию и содержанию приютов для безнадзорных животных, КС напомнил, что такому праву органов государственной власти корреспондирует их обязанность предоставить адекватное финансирование и иное материальное обеспечение. Достаточность такого обеспечения и наличие у органа местного самоуправления компетенций исполнять переданные государственные полномочия должны оценивать суды общей юрисдикции», – подчеркнул Вячеслав Плахотнюк.
