Конституционный Суд вынес Постановление № 29-П по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 24.5 «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении» КоАП РФ, согласно которой если во время производства по делу, связанному с неисполнением или ненадлежащим исполнением госполномочий, переданных органами госвласти субъектов РФ органам местного самоуправления, будет установлено, что субвенции на осуществление таких полномочий выделены в недостаточном объеме, что привело к неисполнению или ненадлежащему исполнению таких полномочий, производство по делу в отношении указанных органов и их должностных лиц подлежит прекращению.
Обращение областного суда в КС
В июне 2021 г. апелляционный суд, частично изменивший решение первой инстанции, обязал Департамент по труду и социальной защите населения Костромской области включить гражданку Ш. в список лиц, которые относятся или относились к числу детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и подлежат обеспечению жильем, с даты обращения – с 29 июня 2020 г. Во исполнение этого судебного акта департамент приказом от 11 июня 2021 г. включил Ш. в указанный список, и она обратилась с заявлением о предоставлении жилья в костромскую администрацию, в чем ей было отказано со ссылкой на отсутствие производства о предоставлении ей жилья в реестре исполнительных производств, обязывающих администрацию исполнить такую обязанность.
Рассмотрев гражданское дело по иску Ш., районный суд обязал администрацию г. Костромы предоставить истцу по договору найма благоустроенное жилье. Городская администрация обжаловала это решение со ссылкой на то, что объем субвенций, предоставляемых из бюджета Костромской области бюджету города на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, определяется без учета потребности в соответствующих объемах ежегодного финансирования и, как следствие, в отношении городской администрации возбуждены почти 250 исполнительных производств, обязывающих предоставить жилье указанной категории лиц. Впоследствии апелляция оставила в силе решение нижестоящего суда, поддержав его вывод о том, что невыделение средств из бюджета субъекта РФ на обеспечение жильем либо их недостаточное выделение не может служить основанием для ограничения органами местного самоуправления прав граждан на обеспечение жильем.
В конце 2021 г. было возбуждено исполнительное производство, а затем было вынесено постановление о взыскании с администрации Костромы исполнительского сбора в 50 тыс. руб., от выплаты которого должник был освобожден решением суда.
23 августа 2022 г. ФССП привлекла администрацию к ответственности по ч. 1 ст. 17.15 КоАП РФ за неисполнение требования о предоставлении Ш. жилья в срок, установленный приставом-исполнителем после вынесения постановления о взыскании исполнительского сбора, должнику был назначен штраф в 30 тыс. руб. В дальнейшем администрация за неисполнение того же требования была дважды привлечена к ответственности по ч. 2 той же статьи, в обоих случаях ей назначен штраф в 50 тыс. руб.
Должник обжаловал одно из таких постановлений пристава-исполнителя, однако оно было оставлено без изменения судом. В свою очередь, Костромской областной суд, рассмотрев в судебном заседании жалобу защитника администрации Костромы на указанные постановление и судебное решение, счел, что в данном деле применима ч. 5 ст. 24.5 КоАП РФ, поэтому следует обратиться с запросом о проверке ее конституционности.
В запросе в КС суд указал, что в ч. 5 ст. 24.5 КоАП закреплено основание прекращения производства по делу об административном правонарушении, которое носит безусловный характер и не позволяет учесть, были ли приняты органом местного самоуправления все зависящие от этого органа меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена ответственность ст. 17.15 Кодекса, что вступает в противоречие с ч. 2 его ст. 2.1, определяющей вину юрлица, и с его ст. 1.2 о задачах законодательства об административных правонарушениях. При этом заявитель сослался на обязанность органа местного самоуправления, сформулированную в ч. 2 ст. 9 Закона Костромской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Костромской области по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями», незамедлительно проинформировать областную администрацию о невозможности осуществления переданных госполномочий по не зависящим от него причинам, в силу ч. 1 той же статьи в таком случае исполнение переданных полномочий прекращается законом Костромской области.
По мнению Костромского областного суда, оспариваемая им норма противоречит Конституции в той мере, в какой позволяет при решении вопроса о прекращении производства по делу о правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 17.15 КоАП и связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением госполномочия, переданного органу местного самоуправления, не учитывать бездействие этого органа в принятии мер по прекращению исполнения переданного ему полномочия и тем самым оставлять без госзащиты права взыскателей по исполнительным производствам.
КС пояснил порядок освобождения муниципалитетов от ответственности в таких ситуациях
Изучив запрос, Конституционный Суд напомнил, что ч. 5 ст. 24.5 введена в КоАП РФ Федеральным законом от 26 декабря 2024 г. № 480-ФЗ уже после вынесения постановления от 22 ноября 2024 г. о привлечении администрации Костромы к ответственности по ч. 2 ст. 17.15 Кодекса и после признания этого постановления правомерным решением первой судебной инстанции от 19 декабря 2024 г., жалоба на которые находится в производстве Костромского облсуда. Это обстоятельство, тем не менее, не препятствует рассмотрению его запроса КС РФ, поскольку не исключено применение облсудом оспариваемой нормы с обратной силой в деле, находящемся в его производстве, ввиду того что ее применение улучшает положение привлекаемого к ответственности органа местного самоуправления.
Таким образом, как указал КС, предметом его рассмотрения является ч. 5 ст. 24.5 КоАП в той мере, в какой на ее основе разрешается вопрос о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.15 Кодекса и выразившемся в неисполнении должником – органом местного самоуправления содержащихся в исполнительном документе и связанных с осуществлением переданных ему госполномочий требований неимущественного характера в срок, установленный приставом-исполнителем. С учетом нюансов составов административных правонарушений, вопрос о прекращении их производства на основе ч. 5 ст. 24.5 КоАП разрешается уполномоченным органом или судом, эта норма применяется во взаимосвязи с положениями законодательства о порядке передачи отдельных государственных полномочий, бюджетного законодательства, иных отраслей законодательства.
Суд напомнил, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление переданных госполномочий в пределах субвенций, предоставленных местным бюджетам. Расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ. Хотя органы местного самоуправления могут дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им госполномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципалитета, по смыслу ст. 2.1 и ч. 5 ст. 24.5 КоАП отказ органа местного самоуправления от использования этого права при осуществлении переданных ему госполномочий не может служить подтверждением его вины в административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением им этих полномочий.
Согласно Закону Костромской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Костромской области по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями» исполнение органами местного самоуправления переданных госполномочий прекращается законом Костромской области по инициативе губернатора в отношении одного или нескольких органов местного самоуправления в том числе при невозможности исполнения переданных полномочий по причинам, не зависящим от органа местного самоуправления. Органы местного самоуправления обязаны незамедлительно проинформировать администрацию Костромской области о невозможности осуществления переданных полномочий по не зависящим от них причинам.
Вместе с тем, заметил КС, недостаточность размера субвенций, предоставленных местному бюджету в рамках финансового обеспечения осуществления органом местного самоуправления госполномочий на текущий финансовый год для исполнения связанного с этими полномочиями судебного акта, сама по себе не означает полной невозможности осуществления этих полномочий и не может рассматриваться в качестве обстоятельства, дающего основание для инициирования органом местного самоуправления процедуры прекращения исполнения переданных ему госполномочий. Часть 5 ст. 24.5 КоАП относит к обстоятельствам, влекущим прекращение производства по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением госполномочий, переданных органам местного самоуправления, факт выделения субвенций на осуществление этих полномочий в размере, недостаточном для их осуществления, если это привело к их неисполнению или ненадлежащему исполнению. В таком случае принятие уполномоченным органом или судом решения о прекращении производства по делу не требует дополнительного установления того, вносилось ли или направлялось ли органами местного самоуправления органам госвласти предложение о выделении субвенций в размере, нужном для надлежащего осуществления переданных им полномочий, а также информировали ли они своевременно органы госвласти о недостаточности выделенных субвенций.
В то же время, указал Суд, решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении не может быть принято, если уполномоченный орган или суд установит, что выделение субвенции в размере, недостаточном для осуществления органом местного самоуправления соответствующего госполномочия, приведшее к его неисполнению или ненадлежащему исполнению, было предопределено предоставлением органами местного самоуправления органам госвласти недостоверной или неполной информации, притом что ее достоверность или полнота объективно не могла быть проверена органами госвласти.
В свою очередь, неисполнение требований неимущественного характера в установленный приставом-исполнителем срок может влечь ответственность должников, в том числе административную в рамках ст. 17.15 КоАП РФ. Правонарушения, за которые к административной ответственности привлекается орган местного самоуправления, должны рассматриваться как связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением этим органом переданного ему госполномочия, если соответствующее требование неимущественного характера подлежит исполнению в рамках осуществления этого полномочия.
Если будет установлено, что субвенции на осуществление переданного полномочия выделены в размере, недостаточном для его осуществления, что привело к его неисполнению или ненадлежащему исполнению, производство по делу прекращается согласно ч. 5 ст. 24.5 КоАП РФ. Следовательно, для принятия уполномоченным органом или судом такого решения должна быть установлена причинно-следственная связь между выделением субвенций на осуществление органами местного самоуправления госполномочий в размере, недостаточном для их осуществления, и неисполнением соответствующих требований, содержащихся в исполнительном документе. «При этом размер выделенной органу местного самоуправления субвенции, равный или превышающий те расходы на исполнение требования неимущественного характера, содержащегося в исполнительном документе, которые составляют часть расходов на осуществление соответствующего государственного полномочия, сам по себе не может свидетельствовать о достаточности – в целях применения ч. 5 ст. 24.5 КоАП РФ – размера субвенции без учета необходимости использования выделенных средств в соответствии с действующим законодательством также и на иные цели в рамках осуществления данного полномочия, включая расходы на исполнение в рамках исполнительных производств других требований неимущественного характера», – заметил КС.
Прекращение производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.15 КоАП, на основании ч. 5 ст. 24.5 Кодекса не влечет прекращения обязанности органа местного самоуправления исполнить содержащееся в исполнительном документе требование неимущественного характера. Согласно ч. 1 ст. 17 Закона об исполнительном производстве пропуск срока, установленного приставом-исполнителем для исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, не освобождает от их исполнения.
Осуществление органами местного самоуправления переданных им гополномочий в части исполнения требований неимущественного характера предполагает взаимодействие таких органов с судебным приставом-исполнителем, в том числе информирование его о возможных сроках исполнения требований с учетом поступления и расходования субвенций, выделенных в текущем финансовом году. Прекращение же на основе ч. 5 ст. 24.5 КоАП производства по делу об административном правонарушении также не снимает с органов госвласти обязанность по передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления госполномочий, в том числе в части исполнения соответствующих судебных актов.
В связи с этим КС признал оспариваемую норму не противоречащей Конституции. Он подчеркнул, что выявленный им конституционно-правовой смысл ч. 5 ст. 24.5 КоАП является общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.
Эксперты оценили выводы Суда
Адвокат Межреспубликанской коллегии адвокатов г. Москвы Елизавета Бернштейн полагает, что постановление КС РФ поднимает важные аспекты правоприменительной практики и защиты прав граждан. «Конституция РФ гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина, ее ст. 46 закрепляет право на судебную защиту, а ст. 52 – право на возмещение убытков, причиненных незаконными действиями органов власти. Таким образом, если местный орган самоуправления не исполняет или ненадлежащим образом исполняет свои обязанности, это может привести к нарушению прав взыскателей, что вызывает обоснованные опасения в контексте соблюдения конституционных норм. КС отметил, что нехватка госфинансирования, которое выделяется муниципальным образованиям для выполнения их полномочий, может привести к прекращению производства по делам об административных правонарушениях, связанным с неисполнением этих полномочий. Это правило актуально и в случае привлечения к ответственности за невыполнение требований, содержащихся в соответствующих исполнительных листах», – заметил она.
Однако, по словам эксперта, необходимо установить четкую причинно-следственную связь между недостаточностью субвенций и тем фактом, что требования неимущественного характера, указанные в исполнительном документе, не были выполнены. «Суд разъяснил, что такая связь является ключевым аспектом для определения степени ответственности в подобных случаях. Важно отметить, что без установления этой связи невозможно адекватно оценить, насколько именно недостаток финансирования стал причиной неисполнения обязательств, что в свою очередь может повлиять на правоприменительную практику и формирование судебной практики в этой области. Таким образом, внимание к деталям и тщательный анализ обстоятельств каждого конкретного дела становятся необходимыми для справедливого разрешения вопросов ответственности. Важно, чтобы судебная практика была направлена на обеспечение баланса между необходимостью соблюдения законности и защитой прав граждан. В данном контексте следует установить четкие механизмы ответственности для органов местного самоуправления за бездействие, что позволит избежать ситуации, когда права граждан остаются без защиты из-за недостаточной активности госорганов или отсутствие финансирования», – считает Елизавета Бернштейн.
Она добавила, что позиция КС РФ подчеркивает необходимость более тщательного подхода к вопросам административной ответственности и защиты прав граждан. «Это также может служить стимулом для пересмотра действующих норм и создания более эффективных механизмов для обеспечения исполнения обязательств органами местного самоуправления. Надеюсь, что органы местного самоуправления будут принимать все меры для своевременной передачи квартир детям-сиротам. При этом согласно статистике Счетной палаты, в 2023 г. количество детей-сирот, ожидающих получения жилья, сократилось впервые за несколько лет, что свидетельствует о наметившейся тенденции повышения эффективности принимаемых мер в этой сфере. Вместе с тем число очередников пока еще остается высоким – 187,5 тыс. человек по состоянию на 1 января 2024 г.», – заметила эксперт.
По мнению заместителя председателя коллегии адвокатов ARM IUST Нарине Айрапетян, достаточно актуальной на протяжении длительного периода времени является проблема, связанная с непредоставлением жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. «Даже после обращения за защитой нарушенного права в суд и получением судебного решения, предоставление жилья растягивается на долгие годы со ссылкой на отсутствие жилищного фонда. Полагаю, что государством должны быть приняты исчерпывающие меры по своевременному предоставлению жилья. Отсутствие механизмов контроля приводит к полной профанации порядка предоставления жилья. При таких обстоятельствах говорить о внеочередном порядке предоставления жилья не приходится. Меры поддержки подобной категории граждан становятся декларативными. Конечно же, привлечение к административной ответственности вряд ли решило бы проблему по существу, но возможно хоть как-то бы способствовало тому, чтобы эта проблема начала разрешаться», – полагает она.
