Вопросы и ответы по реализации ФЗ-№ 136

ОТВЕТ: Федеральный закон № 13б-ФЗ вступил в силу со дня его официального опуб­ликования, т. е. 27 мая 2014 г. С этого момента вышеперечисленные вопросы местно­го значения относятся к ведению муниципальных районов, а не поселений. Согласно его первоначальной редакции какой-либо переходный период или возможность его установления законом субъекта РФ не предусматривалась.

Вместе с тем Федеральным законом от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изме­нений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 165-ФЗ), было введено дополнение, со­гласно которому до 1 января 2015 г. сохранено прежнее разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и сельских по­селений (ст. 5 Федерального закона № 165-ФЗ). После 1 января 2015 г. вопрос сохранения всех или части прежних полномочий за органами местного самоуправления поселений может быть решен двумя путями:

• принятие закона субъекта РФ, закрепляющего за сельскими поселениями все или часть вопросов из числа ранее относившихся к их компетенции и передан­ных Федеральным законом № 13б-ФЗ в ведение муниципальных районов (на ос­новании ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ред. Федерального закона № 136-ФЗ; далее -Федеральный закон № 131-ФЗ);
• передача органами местного самоуправления муниципальных районов органам местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального рай­она, соответствующих полномочий на основе заключенных между ними согла­шений (в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 14 Федерального закона № 131 -ФЗ). Принятие органами местного самоуправления сельских поселений односторонних решений о сохранении за собой полномочий в прежнем или ином объеме недопустимо. При принятии решений о порядке исполнения полномочий следует иметь в виду также ст. 83 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), которая позволяет принимать к исполнению новые виды расходных обязательств только с начала очередного фи­нансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в решение о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответству­ющих изменений в решение о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассиг­нований по отдельным статьям расходов бюджета

Как будет перераспределен бюджет между муниципальными районами и сель­скими поселениями? Будет ли земельный налог теперь поступать в бюджеты муниципальных рай­онов? За счет каких средств муниципальные районы должны исполнять новые полномочия, переданные им Федеральным законом № 13б-ФЗ от поселений?

ОТВЕТ: В отличие от городских округов с внутригородским делением для сельских по­селений и муниципальных районов вопрос перераспределения доходных источников в Федеральном законе № 136-ФЗ не решен, в т. ч. не закреплено право субъектов РФ производить такое перераспределение. В связи с этим в настоящее время формиро­вание бюджетов должно осуществляться без каких-либо изменений в соответствии с действующими и не претерпевшими изменений нормами БК РФ. В частности, зе­мельный налог, взимаемый на землях поселений, по-прежнему поступает в бюджеты поселений, в бюджеты муниципальных районов зачисляется земельный налог, взи­маемый на межселенных территориях (ст. 61,61.1 БК РФ). На официальных меропри­ятиях в ходе работы над законопроектом, а также на заседании Совета при Президен­те РФ по развитию местного самоуправления, посвященном Федеральному закону № 136-ФЗ, говорилось, что следующим шагом должно стать внесение изменений в бюджетное и налоговое законодательство. Однако конкретные параметры и сроки такой корректировки не определены.

Органы местного самоуправления муниципальных районов обязаны исполнять новые для них полномочия из числа ранее относившихся к вопросам местного значения поселений и переданных Федеральным законом № 136-ФЗ на районный уровень за счет доходов своих бюджетов.

Могут ли законами субъекта РФ перераспределяться полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные иными (отраслевыми) феде­ральными законами, в частности, по распоряжению землями, государствен­ная собственность на которые не разграничена?

ОТВЕТ: В соответствии с новым п. 6.1 ст. 26.3 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (да­лее-Федеральный закон № 184-ФЗ), ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона 131-ФЗ (в ред. Федерального закона № 136-ФЗ) законами субъекта РФ может осуществляться пере­распределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Анализ данных положений в сопоставлении с другими положениями указанных законов позволяет утверждать, что речь идет о перераспределении собственных полномочий субъектов РФ (прежде всего по предметам совместного ведения) и полно­мочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Так, статья 17 Федерального закона № 131 -ФЗ, в которой содержится упомянутая норма, исходя из своего названия и текста, посвящена регулированию полномочий органов местного самоуправления именно по решению вопросов местного значения. Соответственно, и вводимое ею правило о допустимости перераспределения полно­мочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления также касается только полномочий органов местного самоуправ­ления по решению вопросов местного значения.

Соответственно, данное правило не распространяется на полномочия, которые переданы для осуществления органам местного самоуправления в порядке наделе­ния их государственными полномочиями федеральными законами.Такие полномочия не могут быть изъяты из компетенции муниципальных образований и отнесены к ведению субъектов РФ законами субъектов РФ.

Аналогичным образом в порядке перераспределения полномочий законами субъектов РФ за органами местного самоуправления не могут быть закреплены го­сударственные полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. Для этих полномочий ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ установлен особый правовой режим: полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ ор­ганам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ.

При этом следует иметь в виду, что согласно ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться также иными федеральными законами. Правило о допустимости перераспределения законами субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления носит общий характер и касается всех полно- мочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, закрепленных за ними в установленном законом порядке. Это означает, что законом субъекта РФ могут перераспределяться полномочия, установленные как ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131 -ФЗ, так и иными федеральными законами в соответствии сч. 1.1 той же статьи.

Поэтому при ответе на поставленный вопрос в каждом случае необходимо вы­яснять правовую природу полномочия, закрепленного за органами местного само­управления иными федеральными законами. Если это полномочие по вопросам местного значения, оно может перераспределяться законами субъектов РФ, если это делегированное органам местного самоуправления федеральное полномочие, то его перераспределение законом субъекта РФ недопустимо.

Что касается распоряжения земельными участками, государственная собствен­ность на которые не разграничена, это полномочие органов местного самоуправле­ния городских округов и муниципальных районов предусмотрено п. 10 ст. 3 Феде­рального закона 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Оно не подпадает под перечни вопросов местного значения, установленные ст. 15,16 Федерального закона № 131 -ФЗ и соответственно в силу ч. 1 ст. 19 того же закона должно рассматриваться как делегированное государственное полномочие. Соответственно, данное полномочие не может перераспределяться законами субъектов РФ.

Существуют ли какие-то формальные требования, которые должен учитывать субъект РФ при принятии решения о делении городского округа на внутри­городские районы? Имеет ли какое-либо значение при этом наличие внутри­городских районов как единиц административно-территориального устрой­ства? Обязательно ли при этом выяснять мнение населения? Решение о делении на внутригородские районы должно быть оформлено и законом субъекта РФ, и уставом городского округа. Как быть, если возникнут «разночтения» между этими двумя актами?

ОТВЕТ: Согласно ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ (в ред. Федерального закона № 13б-ФЗ) критерии деления городского округа на внутригородские районы устанавливаются законом субъекта РФ и в соответствии с ним в развитие его (если закон субъекта РФ это позволяет) - уставом городского округа. Наличие районного деления города на момент принятия решения не имеет при этом решающего значения: городской округ, имеющий такое деление, не обязательно должен быть поделен на муниципальные образования - внутригородские районы и, наоборот, городской округ, не имеющий такого деления, вполне может быть на них поделен.

Деление городского округа на внутригородские районы - это новая форма пре­образования и согласно ч. 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляется с учетом мнения населения.

Такое преобразование осуществляется законом субъекта РФ, в уставе муници­пального образования это деление лишь должно быть отражено. Соответственно, разночтения между законом субъекта РФ и уставом муниципального образования решаются согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона № 131 -ФЗ: закон - акт более высокой юридической силы, и устав должен ему соответствовать; в случае противоречия между ними применению подлежит закон субъекта РФ, а устав - приведению в соот­ветствие с ним.

В какой форме и каком порядке должен осуществляться учет мнения насе­ления при делении городского округа на внутригородские районы? Каково юридическое значение такого мнения?

ОТВЕТ: Согласно ч.7.1 ст. 13 Федерального закона № 131 -ФЗ (в ред. Федерального за­кона № 13б-ФЗ) изменение статуса городского округа в связи с наделением его ста­тусом городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъ­екта РФ сучетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом. Федеральным законом № 165-ФЗ данная норма была дополнена сло­вами «и законом субъекта Российской Федерации». Таким образом слова «в соответ­ствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации» относятся к учету мнения населения и означают, что порядок учета мнения населения при таком пре­образовании определяется законом субъекта РФ и уставом городского округа в со­ответствии с таким законом.

Согласно ч.7.1 ст. 13 Федерального закона № 131 -ФЗ (в ред. Федерального за­кона № 13б-ФЗ) изменение статуса городского округа в связи с наделением его ста­тусом городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъ­екта РФ сучетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом. Федеральным законом № 165-ФЗ данная норма была дополнена сло­вами «и законом субъекта Российской Федерации». Таким образом слова «в соответ­ствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации» относятся к учету мнения населения и означают, что порядок учета мнения населения при таком пре­образовании определяется законом субъекта РФ и уставом городского округа в со­ответствии с таким законом.

Конституционный Суд РФ в определении от 06.03.2008 № 214-О-П «По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав ч.4ст. 12 Федерального закона № 131 -ФЗ констатировал, что мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опос­редованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; лишь в случаях, связанных с упразднением муниципальных образований, наиболее адек­ватной формой учета мнения населения является референдум; при решении иных вопросов реорганизации муниципальных образований возможны иные формы, в т.ч. даже сбор подписей или письменных заявлений;учитывая конституционно-правовые характеристики природы представительного органа муниципального образования, наделение его полномочием выступать от имени населения, в т. ч. при решении во­проса об изменении границ муниципального образования, напрямую не затрагива­ющего интересы большинства населения данного муниципального образования, вполне правомерно; при этом территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответ­ствующей территории; во всяком случае населению, как первичному субъекту мест­ного самоуправления, должна быть обеспечена возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемыхтерриториальных изменений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования - такой механизм должен обеспечивать гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-тер-риториальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осу­ществлением (в частности, заблаговременное информирование населения о рас­смотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу).

Подлежит ли сокращению численность местной администрации сельского поселения в связи с сокращением объема полномочий?

В соответствии с Федеральным законом № 131 -ФЗ определение численности работников органов местного самоуправления относится к исключительной компе­тенции самих органов местного самоуправления. В частности, расширение прав субъектов РФ в этом направлении Федеральным законом № 136-ФЗ не произведено.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37 Федерального закона № 131 -ФЗ).

Штатное расписание органа местного самоуправления составляется и утверждает­ся ими самостоятельно (ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муници­пальной службе в Российской Федерации»; далее -Федеральный закон №25-ФЗ). К ком­петенции субъектов РФотнесенолишьутверждение реестра должностей муниципальной службы (перечня наименований должностей муниципальной службы, классифициро­ванных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципаль­ных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций), соотношения должностей муници­пальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, уста­новление типовых квалификационных требований для замещения должностей муници­пальной службы, определение классных чинов муниципальной службы и порядка их присвоения (ст. 6,7, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 9.1 Федерального закона № 25-ФЗ).

В соответствии с БК РФ для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, высшим исполнительным органом го­сударственной власти субъекта РФ могут устанавливаться нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Таким образом, решение вопроса о сокращении штатной численности работни­ков местной администрации сельских поселений относится к ведению самих сельских поселений и напрямую не вытекает из Федерального закона № 136-ФЗ.

Каким образом будет решаться судьба целевых программ, принятых ранее в сельских поселениях, с расчетом на пять и иное количество лет (по строи­тельству дорог и т. п.)? Должны ли они исполняться в полном объеме или могут быть пересмотрены и кем?

В соответствии со ст. 7 Федерального закона № 131 -ФЗ муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения, а также могут приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ор­ганам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими феде­ральными законами и (или) законами субъектов РФ. Соответственно в случае, если полномочие, в рамках осуществления которого был принят муниципальный правовой акт, изымается из компетенции органов местного самоуправления и передается дру­гим органам местного самоуправления или органам государственной власти, право принятия правовых актов по реализации такого полномочия также переходит к со­ответствующим органам власти. При этом ранее принятые муниципальные правовые акты сохраняют силу до момента их отмены или изменения последними.

Согласно ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения переч­ня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного само­управления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального право­вого акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального право­вого акта.

Таким образом, по вопросам местного значения, перешедшим в силу Федераль­ного закона № 13б-ФЗ в компетенцию органов местного самоуправления муници­пального района, все решения с момента вступления закона в силу уполномочены принимать только органы местного самоуправления муниципального района. Соот­ветственно «судьба» муниципальных целевых программ, принятых органами мест­ного самоуправления сельских поселений в рамках решения таких вопросов мест­ного значения, отныне определяется органами местного самоуправления муници­пального района. Органы местного самоуправления поселений не вправе своими решениями вносить какие-либо изменения и дополнения в такие программы, отменять их или принимать по ним любые иные решения (за исключением случаев, когда дан­ные полномочия в порядке, изложенном выше, передаются в ведение органов мест­ного самоуправления поселений законами субъектов РФ или соглашениями между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципальных районов).

Может ли сельское поселение преобразоваться в городское?

Федеральный закон № 13б-ФЗ в ст. 13 Федерального закона № 131 -ФЗ внес измене­ния, которые предусматривают новую форму преобразования муниципальных образо­ваний - изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом го­родского поселения. Новой ч. 7.2 ст. 13 предусмотрено, что такое преобразование сель­ского поселения в городское осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131 -ФЗ (в ред. Федерального закона № 13б-ФЗ).

Инициаторами такого преобразования могут быть население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные орга­ны государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципаль­ного образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения иници­ативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправ­ления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образо­вания оформляется их решениями (ч.2ст. 13 Федерального закона № 131 -ФЗ).

Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в периоды избирательной кампании по выборам органа местного само­управления данного муниципального образования, кампании местного референдума.