Ответственность главы муниципального образования и местной администрации перед государством: закон и практика

К настоящему времени отрешены главы муниципальных образований:

• Северо-Курильского городского округа, городского округа «Вахрушев» (Сахалинская область);
• городского округа «Благовещенск», Сковородинского муниципального района (Амурская область);
• городского округа «Новодвинск», Няндомского городского поселения (Архан­гельская область);
• городского округа «Барнаул» (Алтайский край);
• городского округа «Барабинск» (Новосибирская область);
• городского округа «Волгоград», Ольховского муниципального района (Волго­градская область);
• Кулебакского муниципального района (Нижегородская область);
• Ярославского городского поселения (Приморский край);
• пос.Тикси (Республика Саха (Якутия)).

Кроме того, отрешена глава местной администрации Шахтерского городского поселения (Сахалинская область).

Основания отрешения глав муниципального образования и местной администрации

При формулировании оснований ответственности федеральный законодатель стремился учесть прошлый опыт правового регулирования, однако не во всем это удалось сделать. Основаниями отрешения являются:

• издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, фе­деральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

ПРИМЕР:

В прокуратуре Приморского края установлен факт длительного неисполнения главой Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района вступившего в законную силу решения Хорольского районного суда от 09.09.2009 о признании недей­ствующим постановления главы Ярославского городского поселения от 30.04.2009 № 80 «О введении в действие тарифов на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточ­ных вод, оказываемые 000"Коммунально-эксплуатационное предприятие", юридическим и физическим лицам, находящимся на территории Ярославского городского поселения». На основании информации прокурора Приморского края глава Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района распоряжением губернатора Примор­ского края от 02.08.2010 № 170-рг отрешена от должности.

• совершение действий, вт. ч. издание правового акта, не носящего нормативный характер, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

ПРИМЕР:

Постановлением администрации Алтайского края от 12.08.2010 № 358 в связи с неодно­кратными, установленными судом фактами совершения главой г. Барнаула действий (без­действия), влекущих нарушение конституционных норм, прав и свобод человека и граж­данина, единства правового и экономического пространства Российской Федерации, и непринятием указанным лицом мер по исполнению решений судов (Железнодорожно­го районного суда г. Барнаула от 24.11.2008; Центрального районного суда г. Барнаула от 11.12.2008,28.07.2009,10.08.2009,11.08.2009,24.08.2009,16.12.2009,11.03.2010,25.03.2010; Ленинского районного суда г. Барнаула от 14.05.2009,23.11.2009; Индустриального район­ного суда г. Барнаула от 19.01.2010) был отрешен от должности глава г. Барнаула.

При этом по смыслу нормы суд должен установить не только сам факт совершения действия, в т. ч. принятия акта, но и наличие указанных последствий (по крайней мере это должно быть отражено в мотивировочной части решения суда). Если это не будет сделано, отрешаемый от должности глава муниципального образования (глава администрации) всегда может ссылаться на то, что его действие, хотя и было неза- конным, не привело к перечисленным тяжким последствиям. То есть в данном случае факт правонарушения со стороны органов местного самоуправления еще не являет­ся прямым основанием для начала процедуры ответственности.

В качестве последствий, которые возникли в результате незаконных деяний гла­вы муниципального образования, главы местной администрации, в Федеральном законе № 131 -ФЗ названы:

• нарушение прав и свобод человека и гражданина;
• угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации; О угроза национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности;
• угроза единству правового и экономического пространства Российской Федерации;
• нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Складывающаяся практика пока дает примеры использования первого вида по­следствий - нарушения прав и свобод человека.

ПРИМЕР:

В апреле 2010 г. губернатор Амурской области своим постановлением досрочно прекратил полномочия избранного непосредственно населением мэра г. Благовещенска. Формаль­ным основанием явилось неисполнение мэром решения Благовещенского городского суда о восстановлении в должности неправомерно уволенной главы муниципального предприятия «Ритуальные услуги» Г.И. Сыщук. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 74 Федерального за­кона № 131 -ФЗ одним из оснований отрешения главы муниципального образования от должности является совершение указанным должностным лицом местного самоуправле­ния действий, вт. ч. издание им правового акта, не носящего нормативный характер, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Однако далее в законе есть ого­ворка: «если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда». Вместе с тем из обстоятельств дела следует, что мэр г. Благовещенска предпринял опре­деленные действия по исполнению судебного решения. Так, судебное решение, в котором констатировалась незаконность увольнения, было вынесено 5 февраля 2010 г.; в этот же день, не дожидаясь изготовления и предъявления исполнительного документа к испол­нению, администрацией г. Благовещенска издано постановление № 437 «О восстановлении в должности директора муниципального предприятия города Благовещенска "Ритуальные услуги" Сыщук Г.И.». Иными словами, налицо отсутствие формального состава - отрешае­мое лицо приняло в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда. Однако Благовещенский городской суд своим решением от 12.05.2010 по делу № 2-3894/2010 отказал бывшему мэру в удовлетворении его исковых требований. Такое решение губернатора вызвало очень неоднозначную реакцию в экспертном сообще­стве, среди политиков. «...Вызывают сомнение подлинность и обоснованность причин, которыми руководствовался губернатор Амурской области. Ссылка на невыполнение решения судов не совсем объективна и точна. Дело в том, что решения судов были испол­нены даже до вступления решения судов в законную силу. Можно говорить о нюансах, которые не были учтены. Именно они послужили фактическим поводом для принятия решения губернатором Амурской области».

В. Тимченко, который на момент описываемых событий возглавлял в Государственной Думе Комитет по местному самоуправлению, прокомментировал отрешение мэра г. Благо­вещенска следующим образом:«.. .мы знаем, что мэр (Мигуля), избранный на выборах год назад, получил колоссальную поддержку населения города Благовещенска - 83% от про­голосовавших. Мэр был выдвинут от партии "Единая Россия", поддержан Всероссийским советом местного самоуправления, поддержан губернатором области... Лично для меня и для моих коллег совершенно непонятно, что могло произойти за год?! Мигуля - один из передовых мэров, человек, который действительно много сделал как глава муниципаль­ного образования. В местном самоуправлении и так нехватка квалифицированных управ­ленцев, мы не можем разбрасываться кадрами»

Анализ оснований применения ответственности, существующей правоприме­нительной практики позволяет обратить внимание на следующее.

Во-первых, ст. 74 Федерального закона №131 -ФЗ действительно предусмотрена возможность отрешения от должности всенародного избранного главы муниципаль­ного образования в случае совершения им действий, в т. ч. издания им правового акта, не носящего нормативный характер, влекущих нарушение прав и свобод чело­века и гражданина. Речь идет о человеке и гражданине в единственном числе. Иными словами, в самом Федеральном законе № 131 -ФЗ заложено противоречие между со­вершенно несопоставимыми ценностями - права одного человека (чьи права нару­шены незаконным деянием главы) и права населения муниципального образования, голосовавшего за избранного главу. Конечно, каждый человек имеет право на за­щиту своих прав, но, однако, должен учитываться принцип соразмерности защищаемых прав и тех средств, которые при этом используются (соразмерность цели и ме­тодов ее достижения).

Для сравнения можно привести одно из оснований отрешения высшего долж­ностного лица субъекта РФ-установленное соответствующим судом грубое наруше­ние Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлении Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации»; далее - Федеральный закон № 184-ФЗ). Такая юридическая конструкция более четкая и однозначная: для отрешения от должности необходимо констатировать массовое нарушение прав граждан, а это уже исключает необходи­мость поиска баланса между различными ценностями - правом одного человека и правами населения муниципального образования, голосовавшего за мэра.

Во-вторых, в ч. 1 ст. 74 Федерального закона № 131 -ФЗ говорится о том, что осно- ванием отрешения главы муниципального образования от должности является со­вершение незаконных деяний, причем эта незаконность должна быть установлена судом. В названной статье предусматривается, что если глава исполнит решение суда, т. е. устранит незаконность, то ответственность не наступает. Предусматривается, что факт исполнения или неисполнения судебного решения устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ при издании акта об отрешении главы муниципального образования от должности. Иными словами, второго судебного решения не требуется. Что делать в случае частичного исполнения судебного решения, в законе не оговаривается, фактически решение этого вопроса отнесено к усмотрению высшего должностного лица субъекта РФ. Такая формулировка основания применения мер ответственности может приводить к нарушению прав отрешаемых лиц, что, собственно, и возникает в правоприменительной практике.

ПРИМЕР:

Решением Ольховского районного суда Волгоградской области от 12.10.2010 на главу рай­она Волгоградской области О. возложена обязанность в течение одного месяца со дня вступления данного решения суда в законную силу обеспечить финансирование комму­нальных расходов образовательных и детских муниципальных учреждений района по погашению имеющихся у них задолженностей по оплате тепловой энергии в размере 6,01 б тыс. руб. К 30 октября 2010 г. в счет погашения задолженности было перечислено 6,041 тыс. руб.  Однако глава Ольховского района был отрешен от должности за неиспол­нение решения суда. Признавая распоряжение губернатора об отрешении законным, суды констатируют, что просроченная задолженность составила 286 тыс. руб. и в декабре 2010г. каких-либо платежей в счет погашения имеющейся задолженности не производилось. Очевидно, что отрешаемый глава принял меры по исполнению судебного решения, осу­ществил его частичное исполнение. Однако районным и областным судами этот факт был проигнорирован.

Подобный механизм предусматривается в качестве основания роспуска пред­ставительного органа муниципального образования. Однако в ст. 73 Федерального закона № 131 -ФЗ говорится о необходимости получения второго судебного решения, которым констатируется неисполнение первого. Такая конструкция представляется более правильной, защищающей права не только отрешаемых глав муниципальных образований, но и населения, голосовавшего за главу.

Сказанное можно проиллюстрировать следующим примером.

ПРИМЕР:

Глава обратился в суд с заявлением об оспаривании распоряжения губернатора Архан­гельской области от 10.11.2011 № 864-р «Об отрешении от должности главы муниципаль­ного образования "Няндомское" Няндомского муниципального района». В обоснование заявления он указал, что в основе оспариваемого распоряжения указано о непринятии им мер по исполнению решения Няндомского районного суда Архангельской области по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В решении Октябрьского районного суда г. Архангельска от 14.12.2011 по делу №2-6340/2011 подчеркивается, что для принятия высшим должностным лицом субъекта РФ правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования должна быть уста­новлена совокупность двух обстоятельств:

• совершение должностным лицом местного самоуправления действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, которое должно быть установлено соответствующим судом;
• непринятие указанным должностным лицом в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Причем для решения вопроса об отрешении от должности главы муниципального образования подлежит выяснению не вопрос надлежащего исполнения решения суда, а бездействие должностного лица по его исполнению. Решением Октябрьского районного суда г. Архангельска от 14.12.2011 по делу № 2-6340/2011 было признано незаконным распоряжение губернатора Архангельской области от 10.11.2011 № 864-р «Об отрешении от должности главы муниципального образования "Няндомское" Няндомского муниципального района».

По мнению суда, неисполнение должностным лицом обязанности по сообщению суду об исполнении решения суда не могло являться основанием для принятия оспариваемого губернатором Архангельской области распоряжения. Для принятия такого решения над­лежало установить реальное нарушение главой муниципального образования «Няндом­ское» прав и свобод человека и гражданина, равно как и установить непринятие им мер по исполнению решения суда.

При рассмотрении данного дела было установлено, что действия по исполнению решения Няндомского районного суда Архангельской области администрацией предприняты, не­обходимые договоры с подрядной организацией заключены, мусор с несанкционирован­ных свалок вывезен. То обстоятельство, что указанные свалки появляются вновь, не сви­детельствует о бездействии администрации муниципального образования.

Процедура привлечения к ответственности

В Федеральном законе № 131 - ФЗ не обозначено, кто может выступать с иници­ативой отрешения. Анализ правоприменительной практики показывает, что с ини­циативой отрешения главы муниципального образования, главы местной админи­страции выступают органы государственной власти субъекта РФ, прокуратуры*, граждане.

Поскольку в Федеральном законе № 131-ФЗ не урегулирован вопрос об иници­ировании процедуры отрешения, отсутствуют нормы, регулирующие особенности возбуждения процедуры отрешения от должности и нет четкого правового регули­рования того, как может (должен) реагировать глава субъекта РФ на направленную ему инициативу, этот вопрос зависит от усмотрения высшего должностного лица субъекта РФ.

Пример

На основании вступившего в законную силу решения Наро-Фоминского городского суда Московской области от 14.09.2009 на губернатора Московской области возложена обязан­ность рассмотреть заявление С.Н. и С.Д. об отрешении от должности главы городского поселения «Наро-Фоминск». Судебным приставом-исполнителем были возбуждены соот­ветствующие исполнительные производства. 30 августа 2011 г. заявители в качестве взы­скателей получили постановления судебного пристава-исполнителя об окончании ука­занных исполнительных производств в связи с добровольным исполнением должником требований исполнительного документа. В подтверждение надлежащего исполнения решения суда должник представил судебному приставу-исполнителю ответ, датированный

25.01.2010 № 3-256/1, согласно которому во исполнение решения Наро-Фоминского го­родского суда от 14.09.2009 заявление С.Н., С.Д. рассмотрено губернатором Московской области по существу, основания для отрешения от должности главы городского поселения «Наро-Фоминск» отсутствуют.

По мнению заявителей, исполнительные производства окончены неправомерно, посколь­ку требования исполнительных документов со стороны должника исполнены ненадлежа­щим образом. Однако решением Красногорского городского суда Московской области от 06.12.2011      и определением Московского областного суда от 21.02.2012 по делу № 33-3420 в удовлетворении данных требований было отказано.

Решение об отрешении указанных должностных лиц принимается высшим долж­ностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта РФ), который и издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Форма правового акта в Федеральном законе № 131 -ФЗ не определена. При решении этого вопроса следует руководствоваться нормами Федерального закона № 184-ФЗ, а также конституций (уставов) субъектов РФ.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает пра­вовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или гла- вы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не мо­жет превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Пропуск названного срока давности означает невозможность привлечения к от­ветственности даже при наличии правонарушения.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отно­шении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рас­смотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

Кроме того, для отрешенных глав муниципальных образований в некоторых субъектах РФ могут быть предусмотрены дополнительные негативные последствия.

ПРИМЕР:

Согласно ч. 5 ст. 9 Закона Амурской области от 26.06.2009 № 222-03 «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области» (ред. от 08.10.2012) гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муници­пального образования и отрешенный от должности главы муниципального образования губернатором области, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Законность этой нормы была подтверждена Опре­делением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25.11.2009 поделу№59-Г09-19.

По материалам журнала "Практика муниципального управления