Опыт работы СМО Ивановской области

Что является самым главным в работе СМО Ивановской области,  каковы приоритеты работы исполнительной дирекции?

Основной приоритет — информационно-методическое обеспечение муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Другой приоритет — организация обмена опытом работы и лучшими практиками между муниципалитетами.

А как Совет выявляет эти лучшие практики?

У нас работа построена так: в основном мы работаем с главами администраций, так как большинство председателей представительных органов в области работают на неосвобожденной основе. Все муниципальные образования области являются членами Совета. У нас 104 сельских поселения, 24 городских поселения, 21 муниципальный район и шесть городских округов. Работа внутри Совета строится по палатам: палата сельских поселений, палата городских поселений и объединенная палата городских округов и муниципальных районов. Есть президиум Совета, который сформирован из пятнадцати человек — по пять представителей от каждой палаты. Заседания палат проходят, как правило, ежеквартально в разных муниципалитетах. (По положениям не реже двух раз в год, но они собираются чаще.) Только сельские поселения собираются обычно в Иванове, так как их много. На палатах обсуждаются актуальные вопросы, о которых нам сообщают муниципалитеты. Мы проводим опрос: где и как эти вопросы решаются, какие есть проблемы. Палаты на каждом заседании рассматривают социально-экономическое состояние того муниципалитета, в котором собира ются, гости рассказывают и о своем опыте. Также на сайте мы публикуем новости о мероприятиях, которые проходят в муниципалитетах Эту информацию мы потом обобщаем и выбираем из нее сообщения о наиболее удачных решениях вопросов местного значения. То есть мы по крупицам собираем сведения о том, где и как удалось найти эффективное решение, за счет чего его удалось реализовать. Потом когда нам звонят с мест, просят проконсультировать или что-то подсказать, мы рассказываем о том, как этот вопрос был решен коллегами и другого муниципалитета. На основании лучших муниципальных прак тик Совет выпускает методические рекомендации, рассылает их по муниципалитетам и публикует на сайте.

Какие вопросы сейчас являются наиболее актуальными для членов Совета?

Сейчас для нас самым актуальным является вопрос о порядке формирования органов местного самоуправления, так как в этом году в области пройдут сплошные муниципальные выборы, после чего управление на муниципальном уровне будет осуществляться по новой модели. Область переходит от двуглавой системы с сити-менеджерами в формат единоначалия, когда глава муниципального образования, выбранный конкурсной комиссией, является главой муниципальной администрации. Второе нововведение — мы создаем единые администрации во всех административных центрах муниципальных районов. 24 марта прошло выездное заседание палаты городских поселений, на котором рассматривалась практика формирования такой единой администрации.

Муниципалитетам Ивановской области надо вносить изменения в уставы. Совет сделал запрос в Госдуму и получил разъяснения. Mы их изучили, опросили позиции муниципалитетов, посоветовались с областными специалистами и экспертами, выработали предложения для органов местного самоуправления и разослали все в муниципалитета.

Нагрузка большая, а как вы все успеваете?

В дирекции предусмотрено только 2,5 ставки, а работы очень много особенно по юридической части. Но мы привлекаем также pecypcы муниципалитетов. У нас у всех городских округов и муниципальных районов есть свои правовые службы, хотя бы один-два профессиональных юриста, но работают. При СМО создана секция юристов, которую мы собираем раз в квартал, рассматриваем с их участием актуальные вопросы, они обмениваются мнениями, дают рекомендации, представ­ляют свои наработки по составлению нормативно-правовых актов, рас­сказывают, как в их муниципалитетах организовано решение того или иного вопроса. Вся нормативная база сейчас в открытом доступе на «Консультант Плюс» — заходи и бери. Если что не понятно, мы всегда можем связаться с коллегами, они проконсультируют. Очень большую помощь оказывают сотрудники юридической службы Иваново — самого сильного муниципалитета области и по кадрам, и по достижениям. В го­родских поселениях среди служащих большая текучка, в районах — не такая большая, но тоже есть. А в Иваново люди работают давно, имеют и образование, и хороший опыт, которым делятся с коллегами, недавно поступившими на муниципальную службу.

Сейчас обмен опытом является очень важным фактором развития муниципальных кадров и всей работы органов местного самоуправле­ния. Функция Совета — организовать такой обмен и дальнейшее рас­пространение информации о практиках. Причем это становится важ­ным уже не только внутри региона, но и на межрегиональном уровне. Недавно к нам приезжали коллеги из Костромской области, изучали наш опыт работы сити-менеджеров. Я, правда, им сказал, что они опоз­дали на несколько лет, теперь мы от этой модели переходим на другой формат. Тем не менее коллегам было интересно, для них такая форма в новинку.

Также с нами сотрудничает департамент внутренней политики Ива­новской области. Все самые важные документы мы разрабатываем с их помощью, а также участвуем в подготовке материалов к различным областным мероприятиям, подготовке проектов нормативных актов.

Кто кому больше помогает: Совет департаменту или департамент — Совету?

А мы не считаемся, кто кому больше помогает, мы просто с ними сотрудничаем. Первый заместитель руководителя департамента внут­ренней политики Сергей Емельянов, который курирует вопросы мест­ного самоуправления, всегда участвует в наших мероприятиях. Пер­вый заместитель председателя правительства области Андрей Кабанов, курирующий весь комплекс внутренней политики, также старается участвовать. На съезде и на президиуме он выступает всегда, на пала­тах — если может выделить время. И другие отраслевые департаменты никогда нам не отказывают. Если какой сложный вопрос возникает по имуществу или по финансам, мы обращаемся в нужный департамент, и к нам на мероприятие приходят представители руководства, высту­пают с сообщениями и разъяснениями. Так, сейчас земельно-имуще­ственные отношения переданы на исполнение сельским поселениям. Недавно мы проводили палату сельских поселений. К нам пришла начальник департамента имущественных отношений  Оксана Хитрич, выступила с сообщением о том, какие изменения внесены в законода­тельство, что надо делать муниципалитетам, с какими проблемами они могут столкнуться и как их лучше решать. Все подробно и понятно рассказала. То есть у Совета вообще нет никаких сложностей с органа­ми власти. У нас даже с прокуратурой установились очень хорошие отношения, они всегда участвуют в наших мероприятиях. Муниципа­литеты даже жалуются, что перед каждым заседанием по вопросам повестки дня проходят проверки — это прокуратура так смотрит, что и где недоработано, как это можно поправить, чтобы представить жи­вой материал. Зато на каждое мероприятие у нас есть рекомендации от прокуратуры, как и что муниципалитетам надо сделать. Очень активно прокуратура взаимодействовала с нами по вопросам организации кад­ровой работы в муниципалитетах и работы с обращениями граждан, и эти рекомендации были очень полезны.

Также мы хорошо сотрудничаем и с налоговой службой, и с мигра­ционной службой. Совет разработал положения о взаимодействии ор­ганов местного самоуправления с территориальными органами ФМС и ФНС, разослал в муниципалитеты. Не сразу все получилось, но по­степенно и на местах налаживается сотрудничество.

А бывает и наоборот, когда государственным органам надо прояс­нить какие-то вопросы или что-то в оперативном порядке обсудить с муниципалитетами — Совет всегда готов помочь.

Вы рассказали об изменениях в организации местного самоуправ­ления. А как решен вопрос перераспределения полномочий?

Мы создали рабочую группу внутри Совета. Собрали и обобщили мнения, поступившие от всех сельских поселений и муниципальных районов, обсудили, что-то приняли, что-то отклонили и вынесли на президиум. Президиум одобрил предложения рабочей группы, и тогда мы вынесли их на съезд, который проходил в августе прошлого года накануне губернаторских выборов. Были большие дебаты, но в конце концов предложения рабочей группы съезд утвердил. Мы передали нашу позицию на уровень области. Там тоже была горячая дискуссия, губернатор отдельно собирал совещания по этому поводу. В конце кон­цов было решено оставить на 2015 год все полномочия там, где они и были до принятия ФЗ-136, поскольку мы не знали, что будет с бюдже­тами, какие налоги и отчисления утвердят для сельских поселений и му­ниципальных районов. То есть этот год у нас — переходный период.

Сейчас мы опять вернулись к рассмотрению этого вопроса. В конце февраля на палате сельских поселений мы еще раз этот вопрос обсуди­ли и пришли к общему выводу: вопросы местного значения, которые связаны с имущественным комплексом (дороги, энергоснабжение, ЖКХ, клубы и т. п.) и всем, что находится в казне муниципального образования,

оставить за селом, как и было раньше. Иначе придется тратить колос­сальные деньги на документацию (межевание, регистрацию и т.д.). Когда-то это имущество было передано поселениям «оптом» по еди­ным актам без документации и в разном состоянии. Многое из этого имущества уже приведено в хорошее состояние, поселения отремонти­ровали библиотеки, клубы, где-то даже дороги и коммунальные сети. Конечно, они не хотят отдавать это имущество районам. И тем более они не хотят, да и в принципе не могут тратить деньги на оформление документации. Поэтому мы хотим оставить все имущество за поселе­ниями. На район мы предлагаем передать все полномочия, которые не связаны с имуществом (профилактика терроризма, организация граж­данской обороны и т. п.).

При этом у муниципалитетов осталось право передавать полномо­чия на район по соглашениям, если какие-то вопросы решить трудно. Наши поселения очень разные: есть поселение, где живет 600 человек, и есть такое, где живет 11 тысяч. Мы решили, что вопросы исполнения полномочий поселениям лучше решать со своими районами.

Соответственно и налоговые доходы районного и поселенческого уровней также не будут меняться?

Налоговые доходы для муниципалитетов определяет федеральный уровень. Вот, кстати, почему поселениям передали земельно-имуще­ственные полномочия, а доходы от управления землей отдали райо­нам? У поселений нет ресурсов на исполнение этих полномочий, они не могут далее специалиста по землеустройству в штат взять. Пока они между собой договорились, что районы будут помогать поселени­ям исполнять новые земельные полномочия. Но что значит — помо­гать, если в договоре на продажу или аренду земельного участка дол­жна стоять подпись главы администрации поселения, который и несет всю ответственность? Я слышал, есть уже инициативы внести изме­нения в федеральное законодательство, чтобы земельные полномочия передать районам. Мы тоже думаем, что это будет правильно. Или же давайте решать вопрос по-другому — закрепляйте на федеральном уровне доходы от управления землей за поселениями. Нельзя делать так, чтобы кто-то один нес ответственность, включая уголовную, а кто-то другой получал деньги.

Дальше идем. Федеральный закон № 383 оставил за сельскими посе­лениями 2% от НДФЛ. Это, я считаю, смерть для сельских поселений. Но если мы сохраняем за поселениями имущественные полномочия, то и прежних 10% НДФЛ все равно мало. А тут еще добавились новые полномочия по земле, и еще суды требуют создать в каждом поселении свой контрольный орган. Где поселение возьмет деньги и кадры на все это? Районам все отдать — не выход, потому что у районов тоже денег нет, дополнительные 8% НДФЛ не решат проблему.

Сейчас мы еще собираемся укрупнять сельские поселения с числен­ностью населения менее 1000 человек. По крайней мере так можно со­кратить затраты на содержание органов местного самоуправления.

Кем себя считает Совет в большей степени: некоммерческой орга­низацией или структурой, созданной при областной власти?

Мне не нравится такая постановка вопроса. Конечно же, мы — некоммерческая организация, но мы работаем с муниципалитетами и для муниципалитетов, не для органов государственной власти, но в тесном сотрудничестве с ними. Я, как исполнительный директор, принимаю участие в заседаниях правительства области, которые проходят ежене­дельно, регулярно выступаю там по нашим вопросам, дискутирую, отстаиваю позицию муниципалитетов. Также мы с председателем Совета,  главой администрации городского  округа Тейково   Евгением Нестеровым участвуем в совещаниях у губернатора с главами администраций городских округов и муниципальных районов, они также проходят еженедельно. Нам удается донести до областных властей нашу позицию, не всегда это происходит быстро, порой приходится дискутировать, но, как правило, нас слышат и идут навстречу.

Где-то когда-то слышал, что подобные организации, как Совет, служат «для выпуска пара». Но я думаю, что мы — не клапан, мы — датчик.  Мы улавливаем настроения органов местного самоуправления, анализируем ситуацию и информируем как наши руководящие органы, та и областные структуры.

Так, еще на этапах обсуждения Госдумой законопроекта о том, что глава муниципального образования может быть главой местной администрации, подавляющее большинство муниципалитетов области сразу поддержали такую модель. Объясню почему. Мы за пять лет отладили работу с сити-менеджерами, но все равно у людей постоянно возникает путаница — к кому по какому вопросу надо обращаться. У нас органы местного самоуправления размещены в зданиях, которые ранее занимали комитеты КПСС. Если это районный центр, то в этом здании сидят районная администрация, поселенческая администрация,  представительный орган района и представительный орган поселения. Приходит человек в такое здание и видит: «глава района», «глава администрации района», «глава поселения», «глава администрации поселения». Это для нас понятно, что есть два разных муниципальных образования, и в каждом — по две ветви власти. А обычный человек видит четырехглавый орган местного самоуправления. Конечно, он -недоволен, что так много чиновников.

Когда муниципалитеты высказались за переход на единоначалие, обратились с инициативой к губернатору и в департамент внутренней политики, чтобы быстро подготовить проект областного закона. Губернатор после некоторых колебаний все же согласился с нами, что глава в муниципалитете должен быть один, так что 7 марта вступили в силу изменения в ФЗ-131, а уже 11 марта был принят областной закон.

Вы сказали, что граждане недовольны, а участвуют ли они в мест­ном самоуправлении помимо выборов и обращений?

Конечно, участвуют. У нас хорошо развивается территориальное общественное самоуправление, при Совете создана секция руководи­телей ТОСов, четвертый год подряд мы проводим конкурс на лучший ТОС, награждаем победителей денежными призами. Деньги небольшие — Совет выделяет пять премий по 10 тыс. руб., больше мы не можем. Нам еще очень далеко до Волгоградской области и даже до Костромской области, так как наша областная дума никак не решится выделить гран­ты ТОСам из областного бюджета, а сейчас это вообще сделать сложно, поскольку ситуация с бюджетом очень напряженная. Тем не менее наши ТОСы активно работают.

За счет чего развивается тосовское движение: это народная иници­атива или все же Совет прилагает некие усилия?

Когда я пришел на работу в дирекцию Совета в 2008 году, отдель­ные ТОСы уже были в Иванове и некоторых других городах. В 2009 году мы вместе с департаментом внутренней политики ездили в г. Волгореченск Костромской области, изучали их опыт работы с ТОСами. Потом костромичи к нам приезжали, консультировали, выступали пе­ред руководителями органов местного самоуправления. Тогда мы со­вместно с департаментом разработали методические рекомендации и разослали их в муниципалитеты. Там приняли свою «нормативку» по ТОС, и движение потихоньку стало развиваться. Очень хорошо при­жилось территориальное общественное самоуправление в Кинешме, появились ТОСы и в сельских поселениях. Процесс идет, конечно, не так быстро, как бы нам хотелось, но идет. Учитывая, что финансовую поддержку наши ТОСы почти не получают, я считаю, что результат хороший.

Наши усилия в основном касаются методической и организацион­ной части. Так, мы ежегодно собираем вместе на секцию ТОС руково­дителей ТОСов, служащих муниципальных администраций, ответствен­ных за работу с ТОСами, и представителей государственных органов, которые отвечают за различные сферы жизнедеятельности (МВД, МЧС, Роспотребнадзор, госжилинспекция). Все выступают с сообщениями по важным вопросам. На этих собраниях мы подводим итоги нашего ежегодного конкурса среди ТОСов, победители рассказывают о своих практиках, отвечают на вопросы. Сообщения о лучшем тосовском опы­те мы размещаем на сайте Совета. Любой, кому интересно, всегда мо­жет посмотреть, изучить.

Сейчас в повестки советов муниципальных образований входят вопросы развития муниципальной экономики. Происходит ли что-то подобное в СМО Ивановской области?

Да, мы включились в работу по развитию экономики на селе. Так 2 февраля была принята федеральная программа устойчивого развития сельских территорий до 2030 года, 27 февраля мы обсуждали ее не палате сельских поселений, разъясняли коллегам, что сейчас принят программно-целевой метод финансирования и если они хотят что-то получить из разных бюджетов, то должны составлять свои программы и свои стратегии социально-экономического развития. Мы уже давно консультируем муниципалитеты по вопросам, связанным с разработ­кой таких программ, а сейчас собираемся прицельно поработать с сель­скими поселениями.

Одно время мы пытались развивать межмуниципальное хозяйствен­ное сотрудничество, создавать межмуниципальные хозяйственные об­щества по благоустройству, уборке и очистке территории и т. п. Не дело сложно идет из-за противоречий в законодательстве. ФЗ-131 гово­рит, что муниципалитеты могут создавать межмуниципальные хозяй­ственные общества в форме ООО и ЗАО, а федеральный закон о при­ватизации — о том, что органы местного самоуправления могут участвовать в хозяйственных обществах в форме ОАО. Когда же будет устранено это противоречие? По Конституции, все федеральные зако­ны имеют прямое действие. Когда один закон говорит одно, а другой — другое, как быть муниципалитетам?

Сейчас, к примеру, в Ивановском районе обострилась проблеме управления жилым фондом. Частные управляющие компании не хотят обслуживать старый фонд, а ведь там тоже люди живут. И вот сельские поселения района решили создать свою межмуниципальную управля­ющую компанию для обслуживания такого жилфонда. Собственники в этой УК — сами муниципалитеты, и они вошли в нее со своим имуще­ственным комплексом. По ФЗ-131 они могут так делать, а закон о при­ватизации это запрещает. И все же главы поселений взяли на себя ответственность, чтобы люди получали вовремя необходимые комму­нальные услуги, ведь ситуация дошла уже до критической точки. Вроде пока все хорошо, но прокурор в любой момент может прийти и нака­зать, отдать дело в суд, и там иск удовлетворят.

Наше федеральное законодательство составлено так, как будто правая рука не знает, что делает левая. И контрольно-надзорные органы могут всегда этими противоречиями воспользоваться. Хоро­шо еще, что у нас с прокуратурой сложились нормальные взаимоот­ношения.

Всегда ли Совету удается защитить муниципалитеты от претензий контрольно-надзорных органов, связанных с противоречиями законо­дательства?

К сожалению, не всегда. Совет старается проблемные вопросы «от­лавливать» еще до того, как прокурор обратится в суд. Как правило, получается договориться, особенно если подключать областную проку­ратуру. Опытные главы администрации также находят контакт и пони­мание. Тем, кто помоложе, конечно, работать трудно. Но порой ни опыт, ни наше участие не помогают, и дело уходит в суд, а суды у нас прини­мают порой не вполне логичные решения. У нас есть городское поселе­ние, где дорога изначально, еще 50 лет назад, была построена без тро­туаров. Суд обязал поселение за три года построить тротуары. Нужно на это 14 млн руб., а в бюджете поселения на все благоустройство, включая дорожные работы, предусмотрено только по 2 млн руб. еже­годно. Где они возьмут деньги? А за неисполнение решения суда — уголовная ответственность вплоть до лишения свободы на два года... Администрацию Иваново суд Ленинского района обязал до 31 декабря 2015 года обеспечить всех детей дошкольного возраста местами в дет­ских садах. Областной и Верховный суды поддержали решение районно­го. Если бы государство выделяло софинансирование в нужном объеме, тогда было бы понятно — деньги выделены, а садиков нет. Но ведь не было таких денег... Я уже не говорю о сроках подготовки документа­ции, строительства и оборудования помещений...

Мы понимаем прокуроров — они должны следить за исполнением законодательства, но у нас есть серьезные вопросы к федеральным законодателям. Уже сколько лет нам обещают все противоречия вычи­стить и неточности поправить, но эта работа так и не проделана. Более того, принимаются новые законы, которые вносят новые противоре­чия. Все эти противоречия, наверное, не заметны с федерального уровня, но на местах они очень ощутимы. Взять тот же вопрос по дорожной деятельности. Она определена как проектирование, строительство, ремонт и содержание дорог. Какие из этих функций должна исполнять администрация? Администрация может только организовать конкурс и разместить свой заказ на проектирование, строительство и т. д. в рам­ках тех средств, которые есть в бюджете. Есть только два миллиона, и депутаты решают, на какой улице будет сделан ремонт дороги. Если не нравится, дискутируйте, доказывайте, что ремонт нужен на другой улице, но это — внутреннее дело муниципалитета. Депутаты решили (утвердили бюджет, приняли программы) — администрация исполня­ет. Задание администрации должен давать представительный орган, а прокурор или суд могут следить за тем, как администрация выполня­ет это задание, но не подменять решения депутатов своими решени­ями. И все со мной соглашаются, когда я так говорю, но в законодатель­стве нет норм, которые бы отражали эту простую мысль.

Последний вопрос: что надо делать ОКМО, чтобы работать эффек­тивнее и с большей пользой для советов?

По крайней мере продолжать делать то, что делается. Очень хорошо работает правовая служба. Обзоры изменений законодательства выхо­дят регулярно и очень нам помогают.

Раньше была практика, когда исполнительных директоров советов регулярно собирали. К сожалению, в последние два года мы не слышим о таких собраниях, а они очень нужны.

Было бы неплохо, если бы Конгресс проводил выездные мероприя­тия в регионах, чтобы участники могли воочию познакомиться с прак­тикой коллег. Представителям руководящих и рабочих органов Конг­ресса надо бы чаще выезжать в регионы.

Есть еще большое пожелание вернуть на контроль взаимоотноше­ния с контрольно-надзорными органами, чтобы выявлять противоре­чия в федеральном законодательстве, которые пагубно отражаются на работе органов местного самоуправления, и выступать с инициатива­ми по их устранению, обращаться в Госдуму, в Совет Федерации, к Пре­зиденту.

Будет полезной дискуссия о применении статьи 133 Конституции, где говорится, что органы местного самоуправления имеют право на компенсацию затрат по дополнительным расходам, возникшим вслед­ствие принятия решений органами государственной власти. Суды вы­носят свои решения от имени Российской Федерации. Если предста­вить, что муниципалитеты потребуют применения 133 статьи Конституции, Минфин просто утонет в исках. Но надо вопрос как-то решать, надо добиться, чтобы на самом высоком уровне было сказано судам учитывать реальные финансовые, материально-технические и кад­ровые возможности органов местного самоуправления.

по материалам журнала "Муниципальная Россия"