ТОС: проблемы и практика становления

Виктор Кидяев: ключевую роль в развитии гражданских инициатив должно сыграть местное самоуправление

«Мы стоим на пороге серьезных исто­рических событий», - сказал председатель Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Го­сударственной Думы РФ Виктор Кидяев, комментируя Послание Президента Феде­ральному Собранию.

«Президент поставил перед нами кон­кретные задачи. Одна из них - развитие транс­портной инфраструктуры, в т. ч. на муници­пальном уровне. Я придерживаюсь мне­ния, что для решения этого вопроса необходимо передать местному самоуправ­лению транспортный налог, взимаемый с фи­зических лиц. Отчисления от него должны поступать в муниципальные дорожные фон­ды. Это позволит увеличить доходы мест­ных бюджетов на 52,3 млрд руб., что замет­но улучшит ситуацию в муниципалитетах, станет реальным мотором муниципальной экономики», - отметил В. Кидяев.

«В Послании президент одной из важ­нейших задач обозначил необходимость развития гражданских инициатив. Он особо подчеркнул важность предоставления граж­данам свободы для развития в социальной и экономической сферах, свободы в об­устройстве своей жизни. И здесь ключевую роль должно сыграть местное самоуправ­ление», - заключил председатель комитета.

Проблемы правового регулирования

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) установил, что граждане, желающие самоорганизоваться в рамках тер­риториального общественного самоуправления (далее - ТОС), самостоятельно определяют границы осуществления ТОС, а представительный орган их утверж­дает. При этом никаких ограничений по существованию на одной территории или на ее части более чем одного органа ТОС Федеральным законом не предусмотрено. В результате сегодня различные группы граждан могут выходить с инициативой создания органов ТОС на территории или части территории уже действующего ТОС.

Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ указал, что ТОС из местных бюд­жетов могут выделяться необходимые им средства. При этом что это за средства и кто признает их необходимыми - закон не установил. Урегулирование этих проблем федеральный законодатель отдал на усмотрение представительного органа местного самоуправления. В результате местное нормотворчество до­стигло такого широкого размаха, что для здравого смысла в нормативных актах муниципального уровня не осталось места.

В отсутствие опыта организации ТОС и желания многих органов местного самоуправления делиться с населением частью своих полномочий идея ТОС в не­которых муниципальных образованиях оказалась практически похороненной под множеством формальностей. К этому добавился и недостаток необходимой практики у надзорных органов, которые зачастую не знают, как поступить в той или иной ситуации в отсутствие федеральных законодательных норм прямого действия.

Очевидно, что сейчас, когда у граждан постепенно начинает проявляться интерес к непосредственному участию в осуществлении местного самоуправ­ления, назрела необходимость в серьезной и широкой дискуссии по пробле­матике ТОС. В связи с этим следует не только распространять положительный опыт создания ТОС, но и говорить о негативном опыте становления этой формы непосредственного осуществления местного самоуправления во избежание повторения ошибок.

Практика осуществления ТОС в Калужской области

В качестве практических примеров, наглядно демонстрирующих все выше­сказанное, можно привести практику осуществления ТОС в двух поселениях Ка­лужской области, существенно различающихся как по кадровому, экономическому и ресурсному потенциалу, так и по подходам к организации ТОС:

• в городском округе Калуга с численностью жителей 317 тыс. чел. и бюджетом 8 млрд руб.;
• в сельском поселении «Деревня Ястребовка» Ферзиковского района с числен­ностью жителей 916 чел. и бюджетом чуть более 1 млн руб. На сайте городской администрации (городской управы города Калуги) можно найти немало информации о деятельности ТОС в городе Калуге. В различных отчетах и на тематических совещаниях Калуга часто приводится в качестве по­ложительного примера эффективной работы ТОС. На первый взгляд, городским властям есть чем гордиться.

В городе существует 49 территориальных общин, зарегистрированных в фор­мате ТОС (примерно по две общины на один избирательный депутатский округ). Примерно половину из этих общин возглавляют депутаты городской Думы, неко­торые из них руководят двумя общинами сразу. Средняя численность одной тер­риториальной общины составляет около 5 тыс. чел.

В каждой общине есть свой совет, который и осуществляет территориальное общественное самоуправление от лица жителей. Советы общин принимают планы работы на год, участвуют в различных общегородских мероприятиях, выражают мнение жителей по тем или иным вопросам городской жизни. Среди общин есть свои лидеры, в числе которых чаще всего упоминаются ТОС «Правобережье» и ТОС «Содружество».

Все, казалось бы, лучше некуда. Однако если заглянуть за фасад возведенного калужскими властями здания ТОС, картина выглядит несколько иначе:

• ни одна из территориальных общин Калуги не зарегистрирована в качестве юри­дического лица. Соответственно, никаких средств из городского бюджета на де­ятельность ТОС общине не выделяется;
• каждый городской депутат наделен правом распоряжаться определенной бюд­жетной суммой, предназначенной для целей дворового благоустройства. Эти сред­ства, за редким исключением, и определяют как направления деятельности ТОС, так и роль депутата в жизни общины.

Федеральным законом № 131-ФЗ ТОС определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства... для самостоятельного и под свою ответствен­ность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения». Однако если сравнить это определение с планом работы совета территориальной общины «Театральная площадь» на 2014 г. (таблица), то можно заметить, что ника­ких «собственных инициатив по вопросам местного значения» в этом перечне нет, поскольку необходимыми для этого средствами община не располагает. Подавля­ющее большинство мероприятий связано с повесткой дня, определяемой город­скими властями, и спонсируется либо из городского бюджета, либо за счет благо­творительности депутата, в округе которого действует ТОС.

План работы совета территориальной общины «Театральная площадь» на 2014 г. 

Таким образом, система, названная в Калуге территориальным обществен­ным самоуправлением, скорее напоминает территориальную общественную управленческую структуру, чем самоуправляемые коллективы граждан. Видимо, не случайно информация о ТОСах содержится не на сайте представительного органа - городской Думы, а на сайте городской администрации, а взаимодействие городской власти с общинами осуществляет Управление городской управы по работе с населением на территориях. Конечно, это очень удобно, когда нужно получить поддержку инициатив исполнительных органов власти со стороны общественности -советов территориальных общин, но мало похоже на самоорганизацию граждан.

Данный вывод подтверждается еще и тем, что многие жители территорий, находящихся в сфере ведения ТОС, не только не знают о том, что они являют­ся членами самоуправляемой общины, но в ряде случаев вынуждены вступать в конфликт с советами общин, пытаясь отстоять свои законные права и интересы.

ПРИМЕР:

Наиболее яркий пример последнего времени связан с деятельностью уже упомянутой общины «Содружество», официально признанной одним из лучших ТОС города. Совет общины, возглавляемый депутатом городской Думы, принял решение о закрытии одного из внутриквартальных проездов. Это решение было поддержано соответствующей ко­миссией городской управы по безопасности дорожного движения, в поддержку иници­ативы были собраны подписи жителей нескольких домов, которым не нравилось, что под их окнами ездят машины.

Проезд перекрыли бетонными блоками, после чего три многоквартирных дома оказались отрезанными от внешнего мира. Конфликт продолжается по настоящий момент, постра­давшие от действий совета общины жители пишут письма в различные инстанции, вклю­чая прокуратуру. И хотят создать у себя собственное, теперь уже настоящее, как они го­ворят, территориальное общественное самоуправление.

Решение о создании собственного ТОС пострадавшими жителями впол­не логично, поскольку территориальные общины, насчитывающие 5-6 тыс. чел., не могут быть самоорганизующимися сообществами в силу законов развития общества. В Калужской области такую численность имеют несколько малых горо­дов, где существуют полноценные представительные и исполнительные органы местного самоуправления, собственный бюджет, муниципальное имущество и т. п.

Следует заметить также, что инициатива по созданию ТОС все чаще возни­кает там, где еще вчера ожидать ее было практически невозможно.

ПРИМЕР:

Сельское поселение «Деревня Ястребовка» состоит из 15 сельских населенных пунктов. В одном из них, давших название всему поселению, группа активных жителей выдвинула инициативу по созданию ТОС.

Этому предшествовало множество событий, в числе которых оказалась передача орга­нами самоуправления сельского поселения большинства своих полномочий органам самоуправления Ферзиковского района. Ситуация вполне обычная для современной сельской России, но в Ястребовке она привела к серьезному кризису власти. Сгорел клуб, в связи с отсутствием отопления закрылась библиотека. А у районных властей проблемы Ястребовки оказались далеко не на первом месте.

Желание как-то привести свою жизнь в соответствие с реалиями 3-го тысячелетия застави­ло полтора десятка ястребовцев подать заявку на регистрацию ТОС. При этом они уже успе­ли доказать своей деятельностью, что обладают способностью к самоорганизации. Исклю­чительно их усилиями и за собственные средства были проведены мероприятия по расчис­тке заброшенного сельского сквера, установке монумента погибшим воинам, разбивке футбольного поля, устройству детской площадки и т. п. Активисты оборудовали в деревне информационный стенд, приступили к подготовке первого выпуска деревенской газеты.

Какой еще гражданской активности можно было бы желать органам местного самоуправ­ления, озабоченным решением проблем жителей? Регистрируй ТОС и используй созида­тельную энергию жителей на благо поселения! Однако против создания ТОС ополчились все-от местных депутатов-единороссов до районного начальства. В экстренном поряд­ке сменили главу сельской администрации-местная жительница ушла по собственному желанию, а ей на смену был поставлен варяг из Калуги.

Не имея формального повода отказать в регистрации ТОС, сельские депутаты из числа противников ТОС стали срывать заседания представительного органа, поочередно неяв-ляясь на них. Работники администрации начали агитацию среди менее активных сельчан, настраивая тех против создания в деревне органа территориального общественного самоуправления.

После почти полугодовых попыток найти понимание у собственных органов местного самоуправления инициаторы создания ТОС были вынуждены обратиться в прокуратуру.

На первый взгляд, можно говорить о том, что отношение органов местного самоуправления к ТОС в Калуге и Ястребовке диаметрально противоположное. Однако при ближайшем рассмотрении становится ясно, что существенной разницы нет: в Калуге власти оказались более мудрыми и просто задушили ТОС в своих объятиях, в Ястребовке мудрости не хватило, и местные власти отважились на от­крытую борьбу с активными гражданами. В итоге реального территориального общественного самоуправления на этих территориях не создано в том понимании, которое заложено в Федеральном законе № 131-ФЗ.

В то же время печальный опыт - это тоже опыт, и есть надежда, что усили­ями неравнодушных граждан уже в ближайшее время ситуация начнет меняться в лучшую сторону. Во всяком случае, предпосылки к этому в Калужской области уже обозначились.

По материалам журнала "Практика мунципального управления"