Муниципальное нормотворчество в контексте судебной практики

Нормативный или ненормативный, признаки нормативности

В практике муниципального управления нередко возникает вопрос о разнице между правовыми актами нормативного и индивидуального (правоприменитель­ного) характера. Этот вопрос весьма актуален, так как нормативные акты подлежат обязательному опубликованию и без соблюдения этого условия могут быть при­знаны недействующими, что иногда и происходит на практике. Кроме того, суще­ствуют разные судебные процедуры обжалования нормативных и ненормативных актов, что необходимо учитывать.

Единого понятия нормативного акта в законодательстве не дано. В статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131 -ФЗ) приводится определение муниципального правового акта как решения, принимаемого по вопросам сферы деятельности местного самоуправления, ко­торое либо имеет индивидуальный характер, либо устанавливает или изменяет общеобязательные для исполнения правила на территории муниципального об­разования.

Кроме того, о нормативных решениях упомянуто в ст. 43 Федерального закона № 131 -ФЗ, согласно которой в систему муниципальных правовых актов входят, кро­ме устава муниципального образования, правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа местного самоуправления, правовые акты главы муниципального об­разования, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. При этом указание Федерального закона № 131-ФЗ на право представительного органа при­нимать нормативные акты не означает, что другие органы местного самоуправления такого права лишены. Как показывает практика, в т. ч. судов, возможности иных органов местного самоуправления принимать местные нормативные акты зависят от распределения полномочий в соответствии с уставом муниципального образо­вания.

Наиболее полно признаки нормативного акта сформулированы в постановлении Пленума Верховного Суда РФ (далее - ВС РФ) от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмот­рения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в ча­сти» (далее - постановление Пленума ВС № 48), п. 9 которого к существенным при­знакам нормативного правового акта относит: в наличие в нем правовых норм (правил поведения);

• их обязательность для неопределенного круга лиц и расчет на неоднократное применение;
• направленность на урегулирование общественных отношений либо на изме­нение или прекращение существующих правоотношений.

Основными признаками нормативного акта, позволяющими отличить его от ин­дивидуального, являются общеобязательность установленных им правил для неопре­деленного круга лиц и неоднократность применения.

Похожие признаки нормативного акта указаны в постановлении Пленума другой высшей судебной инстанции - Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ) от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее - постановление Пленума ВАС № 58). К ним относятся акты, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неодно­кратное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Однако при кажущейся очевидности признаков нормативности практика рож­дает споры

Практика судебных споров

Рассмотрим несколько конкретных примеров судебных решений, демонстриру­ющих подход судов к разрешению указанных спорных вопросов.

Когда в решении органа местного самоуправления упомянута конкретная кате­гория граждан либо организаций (например, муниципальные предприятия и учреж­дения), зачастую возникает вопрос: а есть ли в данном случае тот самый неопреде­ленный круг лиц, свидетельствующий о нормативности правового акта? В этом во­просе суды придерживаются позиции, согласно которой даже если по содержанию акт адресован конкретным лицам, но затрагивает права неопределенного круга лиц, он является нормативным.

ПРИМЕР: ВС РФ определением от 06.06.2012 № 57-В12-2 признал нормативным актом постановление главы администрации Старооскольского городского округа Белгородской области от 24.11.2009 № 6204 «Об определении МУП "Расчетно-аналитический центр" платежным агентом, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц». Указанный МУП определен платежным агентом, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц, а также постановление обязало его директора в определенный срок ор­ганизовать выпуск Единого платежного документа на оплату жилищно-коммунальных услуг населением согласно прилагаемой форме. Одновременно было рекомендовано организациям всех форм собственности, управляющим жилищным фондом на территории Старооскольского городского округа, муниципальным унитарным предприятиям жилищ­но-коммунального комплекса не позднее конкретного срока передать на договорной основе в МУП «РАЦ» функции по ведению лицевых счетов, начислению, сбору и учету пла­тежей за жилищно-коммунальные услуги, ведению претензионно-исковой работы по взысканию задолженности с населения, выдаче справок для оформления субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг малоимущим гражданам; сведения в электронном виде за каждый месяц начиная с 1 июля 2009 г. согласно прилагаемой форме. Первоначально суд не признал данное постановление нормативным актом, однако ВС РФ указал, что оно содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование обще­ственных отношений и на изменение и прекращение существующих правоотношений. И действительно, приложением какту были формы (ЕПД и других документов), обязатель­ные для применения всеми, в т. ч. населением.

Подобная позиция была закреплена и в постановлениях Пленума ВС РФ № 48 и Пленума ВАС РФ № 58, которые указали, что в отдельных случаях о нормативном характере оспа­риваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения.

Таким образом, оспариваемый акт не может оцениваться в отрыве от приложений. Отсутствие положений нормативного характера в самом акте еще не свидетельству­ет о его ненормативности. Кроме того, из приведенного примера следует, что поло­жение, сформулированное в постановлении главы администрации как рекомендация, по сути, означало именно обязанность организаций выполнить определенные дей­ствия, о чем свидетельствует и указанный в постановлении срок ее исполнения.

Интерес для практиков могут также представлять и другие примеры.

ПРИМЕР: Определением ВС РФ от 18.02.2009 № 69-ВпрО8-13 признано нормативным решение Думы г. Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 05.02.2008 № 352 «О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещаю­щих должности муниципальной службы». Хотя формально в любом муниципалитете круг лиц, занимающих должности муниципальной службы, определен, решение признано нор­мативным, поскольку любой гражданин, соответствующий указанным в законе качествам (возраст, опыт, образование и т. п.), вправе претендовать на занятие этой должности. Сле­довательно, в этом смысле решение Думы рассчитано на неопределенный круг лиц.

В данном примере сомнений в выводе суда не возникает. Однако есть и более спорные определения судов.

ПРИМЕР: Определением ВАС РФ от 28.08.2012 № ВАС-11289/12 к нормативному акту отнесено реше-ниео порядке организации работы председателя представительного органа. Суд сослался на устав муниципального образования, которым установлено, что по вопросам, отнесенным к его компетенции, представительный орган (Земское собрание Юрлинского района) при­нимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Юрлинского района, а также решения по вопросам организации деятельности представи­тельного органа муниципального района, а также на то, что по уставу организацию деятель­ности Земского собрания района осуществляет председатель Земского собрания, который может осуществлять свои полномочия на постоянной или непостоянной основе. Решение об организации деятельности председателя Земского собрания принимается на этом же заседании Земского собрания нового состава. Поскольку оспариваемое решение Земско­го собрания № 147 опубликовано в установленном порядке не было, суд установил наличие оснований для признания такого нормативного правового акта недействующим.

Аналогичную позицию по схожему акту высказал ВС РФ в определении от 04.02.2009 №44-В08-8. Как представляется, указанные решения все же не рассчитаны на неопре­деленный круг лиц, так как регулируют организацию работы конкретного должност­ного лица и могут быть изменены в отношении другого должностного лица. Однако, безусловно, необходимо учитывать указанные позиции высших судебных инстанций и придерживаться их.

Следует также обратить внимание на то, что указание в муниципальном акте на его применение только к муниципальным организациям не исключает признания его нормативным и соответственно необходимости его опубликования

ПРИМЕР: Определением Верховного Суда Чувашской Республики от 16.12.2009 № 33-3408-09 при­знано нормативным актом постановление администрации г. Чебоксары Чувашской Респуб­лики от 20.04.2009 № 92 «Об использовании объемов образования отходов муниципаль­ными предприятиями и учреждениями г. Чебоксары».

Пунктом 1 данного постановления муниципальным предприятиям жилищно-коммуналь­ного хозяйства и учреждениям здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта г. Чебоксары (больницам, поликлиникам, детским садам, яслям, средним школам, лицеям, гимназиям, детским специализированным домам и школам-интернатам, стадионам, домам культуры, библиотекам, общежитиям) предписано использовать объ­емы образования отходов согласно приложению, в котором установлены среднегодовые нормы накопления отходов, исчисляемые в кубических метрах на единицу измерения: на 1 койко-место, на 1 посещение, на 1 учащегося, на 1 место, на 1 м2 общей площади. Суд первой инстанции исходил из того, что данный акт не является нормативным правовым актом, предложенные нормы образования твердых отходов имеют рекомендательный характер, относятся только к муниципальным предприятиям и учреждениям г. Чебоксары и не обязательны к применению неопределенным кругом лиц. Однако вышестоящая су­дебная инстанция признала такие выводы ошибочными, указав, что содержание данного постановления соответствует признакам нормативного правового акта, поскольку оно устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенно­го круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегули­рование общественных отношений. Данное постановление, как следует из его содержания, обязательно к исполнению, а не носит рекомендательный характер.

Крайне важной представляется позиция высших судов о нормативности градо­строительных документов - генеральных планов, актов о резервировании участков, документации по планировке и др. Следует отметить, что вопрос весьма неоднознач­но толковался различными категориями правоприменителей, о его сложности гово­рит и разница подходов к его рассмотрению ВС РФ и ВАС РФ.

ПРИМЕР: В частности, определением от 26.10.2011 № 74-Г11-21 ВС РФ признал нормативным актом распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 15.09.2010 № 1025-р «О резер­вировании земель и земельных участков в кварталах б, 7,8,"Радиоцентр", 66,67,79 г. Якут­ска». По мнению ВС РФ, распоряжение определяет правила поведения, обусловленные резервированием земельных участков, содержащие ограничения, которые касаются ис­пользования земельных участков и их гражданского оборота, обязательные для неопре­деленного круга лиц, следовательно, рассчитанные на неоднократное применение. Кроме того, издание акта в форме распоряжения не может свидетельствовать о том, что он не является нормативным правовым актом и носит распорядительный характер. Вместе с тем у ВАС РФ по данному вопросу сложилась противоположная позиция. Более того, она изложена в постановлении Пленума ВАС № 58, согласно п. 1.1 которого акты ор­ганов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осущест­вляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов ме­жевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах опре­деляемой соответствующим актом территории специального правового режима, преду­смотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспоре­ны по правилам гл. 24 Административного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ). И наоборот, ВАС РФ посчитал нормативными акты органов власти об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации, поскольку они затрагива­ют права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Изложенные позиции следует, безусловно, учитывать при решении вопроса о по­рядке рассмотрения в судах общей юрисдикции и арбитражных судах споров в отноше­нии указанных документов, так как Гражданский процессуальный кодекс РФ и АПК РФ по-разному регулируют процедуры и правила рассмотрения споров по нормативным и ненормативным (индивидуальным) правовым актам. В связи с этим также необходимо обратить внимание на судебную реформу, предполагающую переход всего нормокон-троля в функции судов общей юрисдикции. Предположительно это должно произойти к концу 2014 г., так как соответствующий законопроект уже принят в первом чтении.

О некоторых вопросах опубликования нормативных правовых актов

В правоприменительной практике также нередко возникает вопрос о способах опубликования нормативных правовых актов.

В соответствии с разъяснениями постановления Пленума ВС № 48 официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (т.е. на русском) в том сред­стве массовой информации, которое определено в качестве официального перио­дического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом. Учитывая, что целью официаль­ного опубликования нормативного правового акта является обеспечение возмож­ности ознакомиться с содержанием этого акта лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование норма­тивных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубли­ковании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возмож­ность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться на­рушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке (п. 21 постановления Пленума ВС №48).

ПРИМЕР: Примером такого подхода является решение Арбитражного суда Амурской области от 23.09.2008 № А04-3720/08-100/3, которым отказано в удовлетворении требований о при­знании недействующим постановления главы г. Зеи от26.12.2007 № 1392 «Об утверждении тарифов на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на 2008 год» по мотивам опубликования этого акта не в официальном средстве массовой информации «Зейский вестник» (указанном в Уставе муниципального образования), а в газете «Зея». Суд следующим образом оценил доступность опубликованной информации населению: тираж газеты «Зея» составляет 1800 экз., тираж газеты «Зейский вестник»- 7825 экз. Согласно представленным ответчи­ком в материалы дела справкам АНО «Издательский дом "Зейский вестник"» и ООО «Зея» по состоянию на 1 февраля 2008 г. общественно-политическая газета «Зейский вестник» выходила 3 раза в неделю, распространялась через специально созданный отдел до­ставки, в розницу газету можно было приобрести в киосках «Роспечать», в 37 торговых точках, на АЗС, стоимость экземпляра в розницу на 1 февраля 2008 г. составляла 5 руб.; по состоянию на 1 февраля 2008 г. газета «Зея» выходила 1 раз в неделю, пункты распростра­нения: киоски «Роспечать», 10 магазинов в городе, почтовые отделения в населенных пунктах района, стоимость одного экземпляра газеты в киосках «Роспечать» составляла 5 руб. В связи с изложенными обстоятельствами суд считает, что оспариваемое постанов­ление было надлежащим образом доведено до сведения граждан, тем самым обеспечена возможность для населения г. Зеи Амурской области ознакомиться с его содержанием, в связи с чем доводы заявителя являются несостоятельными.

Вместе стем следует отрицательно ответить на вопрос о правомерности замены публикации нормативного акта в средстве массовой информации таким способом, как размещение его на официальных сайтах органов власти в сети Интернет. Посколь­ку целью публикации является доведение акта до заинтересованных лиц, а доступ к Интернету есть не у каждого гражданина, использование этого способа представ­ляется возможным не вместо, а вместе (одновременно) с публикацией акта. В ином случае необходимо будет доказать, что все лица, интересов которых касался этот нормативный акт, имели возможность ознакомиться с ним в Интернете.

По материалам журнала "ПРактика муниципального управления"