О полномочиях органа местного самоуправления при проведении общих собраний собственников: спорные вопросы и судебная практика

Открытый конкурс по отбору управляющей организации

Согласно ч. 2 ст. 161 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ) собственники помещений в многоквартирном доме (далее - МКД) обязаны выбрать один из ука­занных в ней способов управления многоквартирным домом. Способ управления МКД выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его решения. В соответствии с ч. 3 ст. 161 ЖК РФ решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в МКД.

Частью 4 ст. 161 ЖК РФ предусмотрено, что орган местного самоуправления в соответствии с Правилами проведения органом местного самоуправления от­крытого конкурса по отбору управляющей организации для управления много­квартирным домом, утв. постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 № 75 (далее - Правила), проводит открытый конкурс по отбору управляющей органи­зации в следующем порядке и случаях:

• в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками поме­щений в МКД не выбран способ управления этим домом или если принятое ре­шение о выборе способа управления этим домом не было реализовано;
• до окончания срока действия договора управления МКД, заключенного по ре­зультатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реа­лизовано.

В пункте 3 Правил первый случай уточнен и установлено, что конкурс про­водится, если:

1)  собственниками помещений в МКД не выбран способ управления этим домом, в т. ч. в следующих случаях:

•  собственниками помещений в МКД общее собрание по вопросу выбора способа управления многоквартирным домом не проводилось или решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было принято;
• по истечении двух месяцев после вступления в законную силу решения суда о признании несостоявшимся общего собрания собственников помещений в МКД по вопросу выбора способа управления многоквартирным домом повторное общее собрание не проводилось или решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было принято;

2)  принятое собственниками помещений в МКД решение о выборе способа управления домом не реализовано, в т. ч. в следующих случаях:

• большинство собственников помещений в МКД не заключили договоры, пре­дусмотренные ст. 164ЖКРФ;
• собственники помещений в МКД не направили вуполномоченный федеральный орган исполнительной власти документы, необходимые для государственной регистрации товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива;
• не заключены договоры управления МКД, предусмотренные ст. 162ЖКРФ.

Голосование вместо конкурса: судебная практика

В соответствии с ч. 2 ст. 163 ЖК РФ управление многоквартирным домом, в ко­тором доля муниципального образования в праве общей собственности на общее имущество в МКД составляет более чем 50%, осуществляется на основании до­говора управления данным домом, заключенного с управляющей организацией, выбранной по результатам открытого конкурса.

Несмотря на прямое указание закона, органами местного самоуправления иногда используется куда более простой вариант, а именно проведение голо­сования, при котором победитель определен заранее (до начала голосования). Суды указывают, что в данном случае действия органов местного самоуправле­ния могут быть расценены как предоставление муниципальной преференции.

Государственные и муниципальные преференции представляют собой, по су­ществу, преимущество в ведении хозяйственной деятельности, предоставляемое органом государственной власти или органом местного самоуправления тому или иному хозяйствующему субъекту. Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон № 135-ФЗ), предоставление муниципальной преференции допускается только в ограниченных случаях в целях:

О обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и при­равненных к ним местностях; в развития образования и науки; О проведения научных исследований; в защиты окружающей среды;

И сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объ­ектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Россий­ской Федерации;

• развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей; О развития физической культуры и спорта;
• обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;
• производства сельскохозяйственной продукции;
• социального обеспечения населения; в охраны труда;
• храны здоровья граждан;
• поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; в поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.

Для того чтобы предоставить муниципальную преференцию, орган местного самоуправления должен обратиться в соответствующий антимонопольный орган для дачи согласия. К такому обращению должен быть приложен определенный пакет документов:

• проект акта, которым предусматривается предоставление государственной или муниципальной преференции, с указанием цели предоставления и размера та­кой преференции, если она предоставляется путем передачи имущества;
• перечень видов деятельности, осуществляемых и (или) осуществлявшихся хо­зяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоста­вить муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее чем два года;
• наименование видов товаров (услуг), объем товаров, произведенных и (или) реализованных хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется на­мерение предоставить муниципальную преференцию, в течение двух лет, пред­шествующих дате подачи заявления;
• бухгалтерский баланс хозяйствующего субъекта;
• перечень лиц, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим субъектом;
• нотариально заверенные копии учредительных документов хозяйствующего субъекта.

Выполнение указанных требований органами местного самоуправления, как правило, не осуществляется. Именно поэтому при отсутствии соответствую­щих оснований и соблюдения порядка предоставления преференции действия муниципалитета могут быть признаны незаконными.

ПРИМЕР: Администрация г. Фрязино Московской области обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федераль­ной антимонопольной службы по Московской области о нарушении антимонопольного законодательства.

Нарушение заключалось в установлении администрацией для жителей ограничения вы­бора хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги управления МКД (п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ), в предоставлении администрацией обществам «УК "ГЖУ"» и «ЖЭУ-567» муниципальной преференции в виде голосования за них как управляющих МКД организаций (п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ). По результатам собраний, проведенных в январе и феврале 2010 г., ООО «УК "ГЖУ"» вы­брано в качестве управляющей организации в 78 многоквартирных домах г. Фрязино Московской области.

В трех домах доля помещений, находящихся в муниципальной собственности на момент проведения собраний, превышала 50% от общей площади многоквартирного дома. В соответствии с п. 20 ст. 4 Федерального закона № 135-ФЗ под муниципальными префе­ренциями понимается предоставление органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности путем передачи муниципального имущества, иных объектов граж­данских прав либо путем предоставлен ия имущественных льгот. Нормы, регулирующие непосредственно муниципальные преференции, изложены в гл. 5 «Предоставление государственных и муниципальных преференций» Федерально­го закона № 135-ФЗ.

Голосование администрацией за конкретные управляющие организации (при наличии боль­шинства голосов) - безусловно, преимущество, которое обеспечивает таким организа­циям более выгодные условия, следовательно является муниципальной преференцией. Для остальных собственников помещений в МКД голосование администрацией за кон­кретные управляющие организации является установлением ограничения выбора хо­зяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги.

Обладая правом на предоставление муниципальных преференций, администрация как орган публичной власти должна соблюдать запреты, установленные Федеральным за­коном № 135-ФЗ (см. постановление ФАС Московского округа от 16.02.2012 по делу№А40-49055/11-144-409).

Судебная практика исходит также из презумпции ничтожности заключенных договоров, в случае если органом местного самоуправления не был соблюден установленный порядок.

ПРИМЕР: Управляющая компания обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании не­действительным решения антимонопольного органа, которым в действиях местной администрации, выразившихся в заключении с заявителем без конкурса договоров управления в отношении домов, более половины помещений в которых находилось в муниципальной собственности, было установлено нарушение Федерального закона № 135-ФЗ. Суд отказал вудовлетворении заявленныхтребований и отклонил доводы заявителя и ад­министрации о том, что Управление ФАС неверно указало в оспариваемом решении на то, что договоры управления многоквартирными домами, заключенные с ООО«УЖХ», являются ничтожными, тем самым вышло за пределы установленных ст. 23 Федерально­го закона № 135-ФЗ полномочий, поскольку в силу ст. 168 Гражданского кодекса РФ нич­тожность данных договоров вытекает из факта заключения их с нарушением требований закона и предусмотрена п. 5 Правил №75. Фактическое оказание услуг гражданам в рам­ках данных договоров не свидетельствует о неправомерности выводов антимонополь­ного органа и не влечет невозможность исполнения предписанного ответчиком способа устранения нарушения антимонопольного законодательства (см. постановление ФАС Волго-Вятского округа от 20.05.2013 по делу №А28-4213/2012). 

На недействительность заключенного в подобных обстоятельствах догово­ра указано и в других судебных актах (см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.05.2014 № Ф07-3038/2014 по делу № А05-9580/2013).

Бездействие органа местного самоуправления по непроведению конкурса для выбора управляющей компании может быть признано незаконным, а на му­ниципалитет возложена обязанность соответствующий конкурс провести.

ПРИМЕР: Прокурор ЗАТО г. Зеленогорск обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением об оспаривании бездействия администрации ЗАТО г. Зеленогорск и воз­ложении обязанности провести открытый конкурс по отбору управляющей организации. В ходе рассмотрения дела суды установили, что администрацией ЗАТО г. Зеленогорск не выполнены требования ст. 2,163 ЖК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 15 ч. 41 Порядка проведения органом местного самоуправления откры­того конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утв. постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 г. № 75. Бездействие было признано незаконным, а на орган местного самоуправления возложена обязанность от­крытый конкурс провести (см. Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 02.07.2014 №33-6240/2014). Аналогичная судебная практика встречается довольно часто (см. определение Санкт-Петербургского городского суда от 06.03.2014 №33-2927/14, Апел-ляционное определение Красноярского краевого судаот 05.03.2014 поделу№ 33-2266/2014, Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 17.10.2012 по делу № 33-6731 и другие судебные акты).

Таким образом, практика по оспариванию действий органов местного само­управления, связанных с голосованием за ту или иную управляющую компанию, является устоявшейся и идет по пути признания таких действий администраций нарушением законодательства о защите конкуренции. Суды отмечают, что поло­жительное голосование за управляющую компанию может быть расценено как нарушение конкуренции посредством предоставления соответствующей компании преимуществ по сравнению с ее конкурентами. Подобный подход судебных органов порождает массу вопросов. Так, например, не совсем понятно, вправе ли орган местного самоуправления выступать инициатором по смене одной управляющей компании на другую, если инициирование соответствующего собрания не связано напрямую с выполнением органом местного самоуправления своих функций в силу непосредственного указания закона? Каковы пределы свободного распоряжения собственником муниципального имущества своими голосами (если, например, муниципалитет проголосовал за управляющую компанию, однако муниципальные площади сами по себе не могли иметь решающего воздействия на принятие общим собранием решения) для целей признания нарушения законодательства о защите конкуренции или, напротив, констатации факта отсутствия такого нарушения?

Однозначных ответов на данные вопросы нет. Однако на практике можно встретить примеры весьма жесткого подхода к определению полномочий органов местного самоуправления при проведении общих собраний.

ПРИМЕР: Администрация г. Новочебоксарска Чувашской Республики обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению ФАС по Чувашской Республике о признании недействи­тельным решения, которым администрация и муниципальное унитарное предприятие «Управляющая компания в жилищно-коммунальном хозяйстве г. Новочебоксарска» (далее - «УК в ЖКХ г. Новочебоксарска») признаны нарушившими п. 4 ч. 1 ст. 16 Федераль­ного закона № 135-ФЗ. Антимонопольный орган пришел к выводу, что в результате со­гласованных действий названных лиц произошло ограничение доступа на товарный рынок по управлению жилыми многоквартирными домами иных хозяйствующих субъ­ектов. Так, администрация организовала собрание жильцов 36 многоквартирных домов Новочебоксарска, находившихся в управлении общества с ограниченной ответственно­стью «Управляющая компания "Новэк"», призывала расторгнуть договоры на управление жилыми домами и заключить такие договоры с МУП «УК в ЖКХ г. Новочебоксарска». Суд в удовлетворении заявленных требований отказал, отметив, что в соответствии с п. 4 ст. 16 Федерального закона № 135-ФЗ запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. Согласност.8Федеральногозакона № 135-ФЗ согласованными действиями хозяйствующих субъектовявляются действия, удовлетворяющие совокупности следующих условий: ре­зультат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов; их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иныххозяйствующих субъектов и не яв­ляются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъ­екты на соответствующем товарном рынке.

В рассматриваемом случае все перечисленные условия имеются - есть совместные дей­ствия администрации и МУП «УК в ЖКХ г. Новочебоксарска», достигнутый результат соот­ветствует интересам обоих субъектов, действия друг друга были им заранее известны; каких-либо обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на товарном рынке, не имеется.

Совокупность изложенных обстоятельств, а также тот факт, что МУП «УК в ЖКХ г. Ново-чебоксарска» является зависимым от администрации лицом, позволяет сделать вывод о том, что совместные действия администрации и МУП «УК в ЖКХ г. Новочебоксарска» были направлены на устранение нежелательного конкурента на рынкеоказания услуг поуправ-лению жилыми домами (см.решениеАрбитражногосуда Чувашской Республики от 05.12.2012 по делу№А79-10344/2012).

Несмотря на то что подобные судебные решения встречаются не так уж и ча­сто, факт их появления позволяет говорить о том, что логика действующего за­конодательства сводится к признанию куда более узкими прав органов местного самоуправления как собственников муниципального имущества по сравнению с правами иных собственников. В связи с этим, выступая в качестве инициаторов общих собраний или голосуя за ту или иную управляющую компанию, муници­палитету следует иметь ссылку на одно из оснований для проведения собрания непосредственно органом местного самоуправления в силу возложенных на него публичных полномочий, а не просто как собственника помещений в многоквартир­ном доме по общим правилам ст. 44-48 ЖК РФ. В противном случае риск получения предписания от антимонопольной службы существенно возрастает. В случае же необходимости голосования на общем собрании за ту или иную управляющую компанию относительно безопасным можно признать только занятие нейтраль­ной позиции (т. е. «воздержаться» от высказывания мнения о расторжении или заключении договора управления с той или иной управляющей организацией).