Как наказать нерадивого депутата
Самый распространенный на сегодня случай неисполнения депутатами своих обязанностей - это неявка на заседания представительного органа муниципального образования. При этом законодательство не предусматривает досрочного прекращения полномочий для таких депутатов.
Вот только несколько реальных примеров.
Пример: Один из депутатов муниципального комитета Сибирцевского городского поселения первого созыва переехал на постоянное место жительства в Московскую область. На первый взгляд проблемы здесь нет, ведь свобода передвижения - конституционное право каждого гражданина России. Но поскольку между Сибирцевским городским поселением и Московской областью расстояние составляет около 2 тыс. км, указанный депутат после переезда ни разу не явился на заседания муниципального комитета. В результате население одного из избирательных округов на три года (до проведения выборов депутатов муниципального комитета второго созыва), осталось без своего представителя. На все просьбы избирателей о добровольном сложении депутатских полномочий в связи с невозможностью их фактического исполнения депутат отвечал категорическим отказом.
Другой пример:
Один из народных избранников, входящих в состав Думы Черниговского района Приморского края четвертого созыва посещал заседания Думы только первые месяцы ее работы. На протяжении последующих четырех с лишним лет он просто игнорировал все заседания представительного органа. Хотя работал совсем рядом и чтобы добраться до места проведения заседаний, ему требовалось не более десяти минут.
Такое поведение депутатов - это неуважение не только к избирателям, но и к другим депутатам представительного органа муниципального образования. Естественно в такой ситуации возникает резонный вопрос: «а можно ли такого депутата на законных основаниях лишить депутатского статуса»?
Законодательство, увы, разочарует: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), который яв-ляется основополагающим в Российской Федерации для любых правоотношений, на муниципальном уровне, не предоставляет сегодня никакой возможности наказать депутата, игнорирующего свои обязанности, кроме отзыва его населением.
В статье 24 Федерального закона № 131-ФЗ установлены следующие требования к проведению процедуры отзыва депутата:
- голосование по отзыву депутата проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ;
- основания для отзыва депутата и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования;
- основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;
- процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва;
- депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Как видно, провести отзыв депутата представительного органа муниципального образования не просто. Процедура отзыва депутата должна быть аналогична процедуре проведения местного референдума, которая требует существенного организационного и финансового обеспечения.
Отозвать депутата можно лишь тогда, когда его противоправные решения или действия (бездействия) подтверждены в судебном порядке. При этом убедить суд признать противоправность действий, если речь не идет об уголовном, административном или дисциплинарном правонарушениях, достаточно сложно. Опытный адвокат всегда найдет массу поводов для заявления суду тех или иных протестов. Да и сам вопрос: можно ли считать непосещение заседаний представительного органа противоправным бездействием, пока остается дискуссионным и не имеет однозначного ответа.
Кроме того, процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва (ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ). А это не всегда возможно, например, если депутат уехал далеко за пределы своего избирательного округа и игнорирует любую корреспонденцию, направляемую в его адрес. Как быть тогда? Ожидать возвращения депутата? Но ведь проведение местного референдума (отзыва депутата) предполагает обязательное соблюдение сроков, нарушение которых автоматически ведет к признанию результатов референдума (отзыва) недействительными.
Применение ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ осложняется еще и тем, что на сегодняшний день федеральный законодатель не выработал единого подхода к вопросу реализации права избирателей на отзыв своего депутата. Процедура отзыва депутата населением в этом законе подробно не описана. Поэтому сегодня случаи отзыва депутатов по стране единичны, а количество нарушении депутатами своих обязанностей растет с каждым годом.
В поисках решения проблемы
Что же делать? Выход только один: внести изменения в законодательство, чтобы его положения в определенных случаях позволяли лишать депутатского статуса нерадивых депутатов. Трудовой кодекс РФ предоставляет возможность работодателю уволить работника-прогульщика. Почему же нерадивым депутатам должны в этом вопросе предоставляться преференции?
Одним из решений в ситуации с депутатом, выезжающим на постоянное мест жительства в другое муниципальное образование (регион), может быть лише- ние его депутатского статуса. Но такое лишение необходимо рассматривать как крайнюю меру и применять только в том случае, если проживание в новом мест объективно препятствует исполнению депутатом своих обязанностей. При этом устанавливать факт наличия такого препятствия необходимо только в судебном порядке.
Такое положение в законе может выглядеть следующим образом: «полномочия депутата прекращаются досрочно в случае, если вступившим в законную силу решением суда будет установлено, что переезд депутата на новое мест жительства препятствует участию депутата в работе представительного органа».
Этот вариант также предполагает обращение в суд. Однако он не предполагает проведения референдума (отзыва) и поэтому не влечет организационных и финансовых издержек муниципалитета. Расходы по оплате госпошлины составят всего 300 руб., услуги юриста - около 10-15 тыс. руб., а если привлечь штатного юриста, расходы по сравнению с затратами на проведение референдума (отзыва) будут ничтожными.
Решение суда в данном случае представляется необходимым и целесообразным потому что только суд сможет объективно и беспристрастно установить, является ли перемена места жительства причиной постоянного неучастия депутата в заседаниях представительного органа и служить препятствием для осуществления им депутатской деятельности. Ведь депутат может переехать в другой населенный пункт, находящийся за пределами его поселения, но граничащий с ним. При этом его новое место жительства будет настолько близко расположено к месту проведения заседаний представительного органа, что посещать данные заседания для него не составит никакого труда.
Предложенный вариант решения проблемы вовсе не исключает возможности для каждого гражданина Российской Федерации быть избранным в органы местного самоуправления, независимо от места жительства, как это декларирует сегодня Конституция РФ. Если гражданин живет в Москве и, избираясь в депутаты Думы Петропавловско-Камчатского городского округа, готов постоянно летать туда на заседания, - пожалуйста.
Конечно, у любого депутата периодически возникают объективные уважительные причины, по которым он временно не может участвовать в работе представительного органа (болезнь, командировка и т. д.). Однако удаленность места проживания, по нашему мнению, к таким причинам не относится.
Каждый гражданин избирается в депутаты добровольно и должен осознавать, что работать нужно будет именно в том месте, где находится представительный орган. Поэтому ответственность за то, что удаленность места жительства не позволяет ему исполнять обязанности депутата, должна быть возложена на самого народного избранника.
Аналогичным образом следует поступать и с теми депутатами, которые игнорируют заседания представительного органа. Решением суда может быть установлено, что депутат не желает исполнять свои обязанности. Законодателю придется только определить, какое количество (или время) «неявок» на заседания представительного органа может служить основанием для возбуждения против депутата гражданского судопроизводства.
Как показывает практика, депутаты, нежелающие участвовать в работе представительных органов, ссылаются чаще всего на служебную занятость. Хотя закон четко определяет, что никакая работа не может служить основанием для признания ее уважительной причиной отсутствия депутата на заседании представительного органа (ст. 170 и 172 Трудового кодекса РФ). Любые другие уважительные причины неучастия в заседаниях депутату придется подтверждать суду, подкрепляя свои доводы соответствующими документами (больничный лист, командировочное удостоверение и т. д.).
Следует учитывать, что действующее законодательство уже предполагает лишение статуса депутата в судебном порядке. Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда (п. 5 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ). Так почему также не установить, что депутат может досрочно лишиться своих полномочий за неисполнение (ненадлежащее исполнение) без уважительных причин своих депутатских обязанностей?
Эффект от таких мер может быть внушительным. Многие народные избранники начнут относиться к своим обязанностям гораздо серьезнее и ответственнее, зная, что возможность наказания за нерадивость стала более реальной, а само наказание предусматривает лишение в одночасье с большим трудом завоеванного на муниципальных выборах положения.
Сторонники так называемого классического направления в муниципальном праве могут возразить: «раз народ избрал депутата, пусть народ его и снимает». Кто-то будет говорить об объективных трудностях с доказыванием вины депутата (особенно в случае с переменой места жительства) и т. д. Однако, по нашему мнению, в сложившейся ситуации федеральный законодатель просто обязан что-либо предпринять. Тем более что именно его перу принадлежит монополия на регулирование правоотношений в системе местного самоуправления (ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ).
Даже небольшая помощь муниципалитетам в вопросе наказания нерадивых депутатов позволит навести порядок в работе представительных органов муниципальных образований. Если на федеральном уровне указанные предложения не найдут отклика, то законодательно можно было бы предусмотреть предоставление местным бюджетам субсидий из федерального или регионального бюджета на проведение процедуры отзыва депутата. Ведь, как показывает опыт, вопрос финансирования - это краеугольный камень при решении любого вопроса на муниципальном уровне.
Предложений может быть много, но одно остается неизменным - муниципалитетам необходимо помочь в этом вопросе, предоставив организационное, материальное или правовое обеспечение. В противном случае составы представительных органов муниципальных образований так и будут оставаться неполными вплоть до новых выборов, отсутствие кворума станет постоянной проблемой, а страдать от этого будут избиратели, лишившиеся своего представителя в местном парламенте.
по материалам журнала "Пратика муниципального управления"
