Средства самообложения граждан как источник доходов местных бюджетов

Самообложение граждан: решение проблем на местном уровне

По итогам исполнения местных бюджетов в 2014 г. уровень их собственных доходов уменьшился по сравнению с предыдущим годом на 5,6%, а доля межбюд­жетных трансфертов в общем объеме доходов возросла более чем на 2,5% и соста­вила 63,8%. В условиях финансовой нестабильности, наблюдавшейся в 2015 г., на­логовые доходы местных бюджетов, вероятно, будут снижаться. При этом особое значение будет приобретать изыскание дополнительных доходных источников для финансирования решения вопросов местного значения.

Одним из таких источников доходов местных бюджетов являются средства самообложения граждан. Данный способ финансирования широко распространен в международной практике. Так, во многих штатах в США самообложение является основным источником финансирования разного рода муниципальных проектов.

В соответствии со ст. 56 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкрет­ных вопросов местного значения. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в аб­солютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Согласно п. 3 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ средства самообложения граждан относятся к неналоговым доходам бюджетов. Данный источник доходов не получил в российской практике широкого распространения, хотя в 2014 г. его использование существенно расширилось. Так, общий объем поступлений в местные бюджеты средств самообложения граждан возрос в 4,5 раза относительно показателя 2013 г.

Софинансирование средств, полученных в порядке самообложения

По данным Минфина России, самообложение граждан вводилось в 2014 г. в 1454 му­ниципальных образованиях (34 региона), что составляет 6,4% от общего количества муниципальных образований. Наибольший объем поступлений от самообложения в 2014 г. приходился на такие субъекты РФ, как Республика Татарстан (более 70% от общего объема средств), Кировская область и Пермский край. В указанных субъектах РФ для активизации самообложения применялось софинансирование из региональных бюджетов.

Пример: В соответствии с решением Правительства Республики Татарстан, принятым в 2013 г., сред­ства самообложения граждан софинансируются из республиканского бюджета в соот­ношении 1:4. В 2014 г. в 658 муниципальных образованиях Татарстана были приняты решения по введению самообложения граждан. Общая сумма собранных средств со­ставила около 80 млн руб., из республиканского бюджета поселениям было перечислено, соответственно, более 300 млн руб. Более 40% указанных поселений приняли решение об использовании средств самообложения для финансирования ремонта и содержания дорог внутри населенных пунктов, в т. ч. мостов.

Аналогично в Кировской области был использован механизм софинансирования средств, полученных в порядке самообложения граждан. Методика распределения трансфертов ориентирована на активизацию работы органов местного самоуправления поселений по введению самообложения граждан. Согласно используемой методике право на полу­чение трансфертов имеют городские и сельские поселения, принявшие на местном ре­ферендуме (сходе граждан) решения об использовании самообложения граждан. Объем межбюджетного трансферта для /-го поселения определяется по следующей формуле:

Мт. = ССх 1,5,

где   Мт. - объем межбюджетного трансферта /-му поселению;

СС,- объем средств самообложения граждан, поступивших в бюджет /-го поселения в отчетном году в соответствии с принятым на местном референдуме решением по введению самообложения граждан, руб.

Таким образом, на каждый рубль, который должен поступить в бюджет поселения, вы­деляется 1,5 руб. трансфертов.

В 2014 г. средства самообложения были собраны в 26 муниципалитетах Пермского края. Их объем составил суммарно 4,45 млн руб., из регионального бюджета в порядке софинансирования было выделено 22,91 млн руб.

Опыт по распределению трансфертов в целях стимулирования самообложения жителей представляется неоднозначным. Положительно оценивается то обстоятель­ство, что предлагается поиск дополнительных источников доходов для бюджетов поселений. Однако по своей сути самообложение граждан является механизмом финансирования, который должен инициироваться «снизу», так как именно жители должны быть заинтересованы в финансировании тех или иных расходов за счет дополнительных средств. В случае если самообложение граждан «премируется», вероятно, что инициатива будет исходить не от жителей, а «сверху».

Правовые аспекты применения самообложения жителей и судебная практика

При принятии решений на референдумах о разовых платежах, внесение которых запланировано ежегодно в течение нескольких лет, нередко возникают спорные ситуации.

Пример: В Апелляционных определениях Курганского областного суда от 25.06.2013 по делу № 33-1734/2013, делу №33-1733/2013 и делу №33-1732/2013 были признаны недействующими решения местных референдумов жителей Краснознаменского сельсовета Мишкинского района Курганской области, Гладышевского сельсовета Мишкинского района Курганской области, Островнинского сельсовета Мишкинского района Курганской области о введе­нии сроком на 5 лет ежегодных разовых платежей в порядке самообложения граждан, достигших возраста 18 лет, для решения вопросов местного значения на территории по­селения. По мнению суда, в формулировке вопроса, вынесенного на местные референ­думы, содержится внутреннее противоречие, а именно вопрос одновременно содержит указание на разовость и периодичность платежей.

Суд пришел к выводу о том, что решение местного референдума также противоречит ч.7ст. ^Фе­дерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и пра­ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ч. 3 ст. 10 Закона Курганской области от 29.12.2003 № 365 «О местном референдуме в Курганской области». Решением, при­нятым на референдуме, платежам по самообложению граждан придан регулярный и обяза­тельный характер, самообложение граждан фактически явилось постоянным источником пополнения бюджета в течение 5 лет. Кроме того, платежи в порядке самообложения уста­новлены не для решения конкретного вопроса местного значения, а для обеспечения дея­тельности муниципального образования для решения вопросов местного значения в общем. Глава Первомайского сельсовета Мишкинского района Курганской области обратился в Конституционный Суд РФ, оспаривая конституционность ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ. По мнению заявителя, введение на основе оспариваемого законоположения на территории муниципального образования платежей, подлежащих внесению гражда­нами в порядке самообложения ежегодно в течение нескольких лет, не означает, что такие платежи приобретают налоговый характер; иное понимание оспариваемого законопо­ложения, которого в силу его неопределенности придерживаются правоприменительные органы, препятствует реализации права граждан на самообложение, что противоречит ст. 19 Конституции РФ.

В соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 17.07.2014 № 1649-O «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лунтова Сергея Юрьевича на нарушение конституционных прав местного самоуправления ст. 56 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации"» (далее - Определение) было установлено, что Конституционный Суд РФ не на­шел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

В Определении также указано, что правовое регулирование, закрепленное в ст. 56 Фе­дерального закона № 131-ФЗ, как и предназначение средств самообложения граждан (для решения конкретных вопросов местного значения) призваны разграничить данный вид доходов местных бюджетов с местными налогами. Оспариваемое законоположение, действующее в системе правового регулирования, по сути, предусматривает один из спо­собов осуществления населением местного самоуправления непосредственно, предо­ставляет ему дополнительные согласующиеся с природой местного самоуправления правовые возможности для решения конкретных вопросов местного значения и, сле­довательно, само по себе не может рассматриваться как нарушающее права граждан на осуществление местного самоуправления.

Рассмотренный пример не единичный. Вопрос о самообложении граждан рассматривался и в высших судебных инстанциях субъектов РФ

Пример: Вопрос о правомерности использования самообложения в сельском поселении Красноусольский сельсовет (Республика Башкортостан) был рассмотрен Верховным Судом Рес­публики Башкортостан (Апелляционное определение от 23.07.2013 № 33-8932/2013). Со­гласно результатам местного референдума на территории сельского поселения Красноусольский сельсовет муниципального района Гафурийский район Республики Башкортостан был введен разовый сбор денежных средств в целях привлечения допол­нительных средств населения для осуществления мероприятий по благоустройству и со­циально-культурному развитию сельского поселения. Решением Совета сельского по­селения Красноусольский сельсовет муниципального района Республики Башкортостан «О самообложении граждан сельского поселения Красноусольский сельсовет» было утверждено Положение о разовом сборе денежных средств (самообложение) на терри­тории сельского поселения Красноусольский сельсовет и установлен разовый сбор де­нежных средств на один двор (дом), квартиру, расположенные на территории сельского поселения Красноусольский сельсовет муниципального района Гафурийский район Ре­спублики Башкортостан. В данном случае суд посчитал, что также неочевидна разовость платежа, так как предполагалось внесение платежей раз в полугодие.

Кроме того, по нашему мнению, представляется не вполне корректным обло­жение в расчете на один двор (дом), квартиру, а не в расчете на жителей, так как в соответствии со ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жите­лей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен, а в данном случае платежи для граждан не будут равными и могут существенно отличаться в зависимости от количества проживающих в домах, квартирах.

Таким образом, решения, принимаемые на референдумах о самообложе­нии граждан, могут предполагать только один единовременный платеж. Если предполагается несколько платежей граждан для решения вопросов местного значения, осуществляемых, например, ежегодно, то в отношении каждого из них должен быть проведен соответствующий референдум.

Следует отметить и то обстоятельство, что величина платежей в порядке самообложения неизбежно связана с доходами граждан, а в сельских поселениях они в большинстве своем невелики.

Определенные проблемы развития самообложения связаны со значительными издержками на проведение референдумов, которые обязательны для каждого сбора средств в порядке самообложения. При этом объемы средств, собранных в порядке самообложения, могут и не превышать 50-100 тыс. руб.

Пример: В рассмотренной выше ситуации в Первомайском сельсовете сумма средств составляла всего около 30 тыс. руб. в год.

Таким образом, расходы зачастую могут превысить дополнительные доходы. Это является проблемой, которая может быть решена только на федеральном уровне путем внесения корректировок в законодательство, допускающих само­обложение в отдельных населенных пунктах, самообложение на определенный период (3,5 года), т. е. пересмотр условия «разовый платеж». При этом базовым принципом самообложения должно оставаться его инициирование самими жи­телями.

Объемы средств, привлекаемых в порядке самообложения, не могут (и не долж­ны) становится преобладающим источником доходов местных бюджетов, заме­няющим налоговые поступления. Основное назначение средств самообложения жителей - финансирование конкретного вопроса местного значения, решение которого представляется для жителей первоочередным и значимым, существенно влияющим на условия жизни населения.

Еще одним преимуществом самообложения, если оно инициировано самими жителями, является их вовлечение в решение наиболее актуальных вопросов местного значения и практическое участие в самоуправлении.

по материалам журнала "Практика муниципального управления"