Виктор Павлович, каков основной приоритет в работе Ассоциации «Совет муниципальных образований Ростовской области», какова структура СМО?
Прежде всего, мы выбираем и распространяем лучший опыт муниципального управления и социально-экономического развития муниципалитетов, в том числе в ходе заседаний палат, на правлении и общем собрании. Этому также способствуют хорошо налаженный обмен информацией с Общероссийским Конгрессом муниципальных образований, материалы журнала «Муниципальная Россия».
Оказываем содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных кадров, взаимодействуем с органами власти Ростовской области в интересах местного самоуправления, а также решения проблем конкретных территорий.
По сути, это и есть основные направления нашей работы.
Помимо основных выборных органов — председателя СМО, правления и контрольно-ревизионной комиссии — у нас есть методический совет, в составе которого работают семь экспертных групп по направлениям муниципальной деятельности. Созданы и действуют палаты по типам муниципальных образований. Давно работает портал СМО (до 30 тыс. посещений в месяц), на котором предусмотрена обратная связь с дым муниципалитетом. Четвертый год подряд мы проводим свой стимулирующий конкурс по двум номинациям «Лучшее муниципальное образование по организации информационного взаимодействия с населением», «Лучший сайт муниципального образования по информационному взаиимодействию с населением». В ходе конкурса отдельно оцениваются заявки от городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Это конкурс не столько для глав, сколько для специалистов органов МСУ, победители получают денежные гранты.
Ежегодно в апреле месяце мы отмечаем День местного самоуправления. В этот день мы проводим не только торжественное собрание на котором награждаем наиболее активных глав муниципалитетов благодарностью председателя СМО, почетными грамотами, почетными знаками «за заслуги в развитии местного самоуправления», но и целый комплекс мероприятий — спортивные состязания, фестиваль творческих коллективов ТОСов, научно-практическую конференцию с международным участием и другие мероприятия. Подготовка к празднованию 2015 года уже практически началась. А именно — в муниципалитетах области в настоящее время проводим научно-практические исследования на тему «Проблемы повышения эффективности местного самоуправления в условиях современных реформ и политических процессов в России». Мы планируем вынести на обсуждение серьезную и важную тему — «Реализация областной реформы местного самоуправления».
В чем эта областная реформа заключается?
По новому областному закону администрацию каждого муниципального образования будет возглавлять глава администрации (сити-менеджер), а главой муниципалитета станет председатель представительного органа, которые на районном уровне будут формироваться из глав и депутатов поселений. Два муниципалитета области работают по такой схеме с прошедшего года, а для других она пока в новинку. Мы хотим представить удачный опыт нашей области и других регионов и показать, как такая модель функционирует, что в ней заложено конструктивного, где есть риски, как их можно избежать.
Мы широко обсуждали законопроект на кустовых и зональных совещаниях совместно с ВСМС, на палатах, на встречах с участием представителей государственных органов, экспертов, общественности и т.д.. В первое время две трети муниципалов области были против реформы и считали, что глав муниципалитетов необходимо выбирать только прямым голосованием всего населения, потом мнение изменилось и теперь подавляющее большинство поддержали законопроект, решили попробовать поработать по единой модели для всех четырех типов муниципалитетов, предположили, что единый порядок организации местного самоуправления на всех территориях послужит более ясному пониманию друг друга, что, в свою очередь, повысит эффективность межмуниципального и межведомственного взаимодействия в рамках управления развитием территорий. Мы сейчас выстраиваем вертикаль власти, но стараемся при этом не ущемлять и интересы местного самоуправления. Одним из факторов защиты этих интересов, помимо работы нашего СМО, мы рассматриваем ТОС, которое давно развивается в муниципалитетах области.
В марте 2015 года органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов будут сформированы уже в соответствии с новым областным законом, а в 2016 году это коснется городских и сельских поселений. Мы прогнозируем, что к собранию по случаю Дня местного самоуправления у муниципалов накопится немало вопросов, связанных с выполнением муниципальных полномочий и задач, и хотим эти вопросы в той или иной мере удовлетворить. СМО будет вести мониторинг состояния муниципального управления и состояния готовности муниципалитетов к переходу на единую модель, результаты мониторинга будут обсуждаться на наших мероприятиях: правлении, палатах, совещаниях и т. д. Мы не ставим перед собой задачу оценить реформу, на наш взгляд, точная оценка возможна только после практической апробации, но считаем важным предоставлять муниципалитетам пути решения проблем, которые возникают или возникнут у них в ходе реформы.
Кроме того, в июне-июле законодательное собрание планирует принять закон о перераспределении полномочий между разными районами и поселениями. Сейчас идет дискуссия о том, как лучше эти полномочия разделить. Скорее всего, единый стандарт для всей области ввести не получится, так как на востоке и севере области расположены поселения, которым, очевидно, следует оставить минимальный пакет полномочий, а на юге и западе есть сильные поселения, где все давно сбалансировано и в бюджетно-финансовом, и в организационном плане. У нас 390 сельских поселений, из них 130 насчитывают до 2,5 тыс. человек населения и считаются малыми, еще 130 — от 2,5 до 5 тыс. человек, и в остальных 130 у нас проживает от 5 до 21 тыс. человек. На мой взгляд, оптимально было бы утвердить несколько схем разграничения полномочий между районами и поселениями с учетом особенностей их территориального и экономического развития. Наша ближайшая задача — оказать информационную поддержку муниципалитетам, чтобы на заксобрании были приняты взвешенные и эффективные решения.
Когда запускали ФЗ-131, по всем регионам проходили обучающие семинары для муниципальных служащих. В случае с областной реформой планируется ли нечто подобное?
Специальных обучающих семинаров мы не проводим. Этим вопросом целенаправленно планирует заниматься управление по взаимодействию с органами МСУ при правительстве Ростовской области, а именно организовывать на базе РАНХиГС обучающие семинары и для глав админи- страций, и для глав муниципалитетов — председателей представительных органов. Мы, в свою очередь, обязательно включаем методическую и консультационную составляющую в каждое мероприятие совета. Так, наши заседания правления начинаются в формате круглых столов, на которых мы рассматриваем актуальный муниципальный опыт , свободно обсуждаем с участием специалистов и экспертов возникающие проблемы. Повестку, выносимую на это предварительное обсуждение, муниципалы определяют сами, но с учетом утвержденного плана работы СМО Ростовской области на год. Мы их загодя опрашиваем о том, какую проблему им хотелось бы обсудить и от кого получить разъяснение. Они дают нам предложения, и мы начинаем по этим предложениям работать. А уже после обсуждения актуальных вопросов у нас начинается официальная часть заседания, на которой выступают руководители области и отвечают на те вопросы, которые были сформулированы в ходе дискуссионной части. По тому же принципу, то есть с изучением опыта работы и его свободным обсуждением, разбором вопросов правоприменения, мы организуем и заседания палат, только там неформальный элемент еще более усилен.
Как это? Считается, что неформальность затрудняет выработку решений.
Вовсе нет, если процесс организован правильно. Каждая из наших палат собирается не реже раза в квартал, бывает, что они собираются и чаще, если чувствуют такую необходимость. Готовясь к заседаниям палат, мы опрашиваем муниципалов, а они определяют объекты, которые им интересны: пощупать их, потрогать, понять, как все функционирует. Сначала члены палаты осматривают эти объекты, общаются с людьми, которые на этих объектах работают, а потом садятся за круглый стол и вместе с представителями заинтересованных органов власти и экспертами обсуждают увиденное, делятся своим опытом, замечаниями и предложениями.
Палаты мы проводим на разных территориях, чтобы люди увидели, как одна и та же норма или один и тот же инструмент работают в разных условиях. Скажем, одно заседание проходит в крупном поселении на юге области, а следующее — уже на севере, в небольшом поселении.
С палатами городских округов (их всего двенадцать), муниципальных районов (43) и городских поселений (восемнадцать) мы работаем так: собираем всех глав этих муниципалитетов то в одном, то в другом месте. А для палаты сельских поселений у нас принят иной принцип сбора участников, ведь какой смысл главе поселения, где проживает 3 тыс. человек, изучать опыт коллеги, у которого живет 16 тыс. человек? Очевидно, что возможности заведомо разные, и опыт, какой бы он хороший ни был, воспринят не будет. Поэтому, в нашей палате сельских поселений выделяются три группы по численности населения. Но и если собрать сразу 130 глав поселений, диалога не получится. Поэтому мы решили в каждом районе создать неформальный совещательный орган — комитет сельских поселений, который из своего состава выбирает председателя. Накануне заседания палаты, когда предложения от поселений собраны и проанализированы исполнительной дирекцией и тема обсуждения определена, в районах проходят заседания этих комитетов, на которых главы поселений формулируют председателю комитета наказ по вопросам, которые надо обсудить на палате, на которые надо обратить внимание и подробно рассмотреть. Председатели комитетов глав сельских поселений приезжают на палату и от лица поселений выбранной группы своего района задают вопросы, изучают опыт, рассказывают и об опыте своих поселений, а затем, вернувшись домой, опять собирают комитеты и делятся полученной информацией. Довольно часто после этого от районов собираются делегации заинтересованных глав и едут туда, где опыт показался особенно интересным. Районные комитеты сельских поселений при поддержке районных администраций оказывают своим главам содействие в организации таких рабочих поездок.
Хочу подчеркнуть, что мы не проводим наши мероприятия в зданиях администраций — люди уже насиделись в кабинетах. Как правило, это школа, клуб, библиотека, кафе в парке или иное не административное учреждение, предприятие. Смена привычной обстановки помогает муниципалам увидеть вопрос с новых ракурсов. Порой одного лишь этого достаточно, чтобы изменить отношение к проблеме, и человек находит простое и эффективное решение. А кроме того, когда нет трибуны, когда все сидят на одном уровне, люди раскрываются, говорят о том, о чем никогда бы не смогли рассказать в стенах администрации, свободно делятся своими секретами и находками с коллегами. В результате складывается реальная картина, быстрее усваивается и распространяется лучшая практика, что в итоге ведет к росту качества управления муниципальными территориями.
Когда дискуссии проходят в формате «без галстука», включают и прак тическое изучение, и непринужденное обсуждение, они дают результат. Все наши мероприятия очень востребованы муниципалами. Конечно, есть и официальная часть у этих заседаний (ведется протокол, принимаете решение), но если бы мы их просто рассаживали в зале и вызывали на трибуну по одному, а через полтора-два часа распускали, муниципалам было бы неинтересно приезжать на такие заседания. Получилось бы мероприятие ради мероприятия, а СМО не видит смысла в такой работе.
Мы хотим, чтобы каждая встреча, каждое обсуждение были продуктивны. Поэтому мы выделяем два взаимодополняющих направления. Первое — неформальное: каждая встреча должна быть комфортной для
ее участников, они должны получить и информацию об опыте коллег и удовольствие от общения с ними. Второе — формальное: компетенция участников и место проведения должны соответствовать теме дискуссии, а сама дискуссия должна быть направлена на получение результата в виде конкретных решений, адресных точных рекомендаций, которые должны быть правильно оформлены в виде понятного для всех документа. Поэтому, присутствуя на палатах, мы модерируем обсуждение следим, чтобы дискуссия не распадалась и не затягивалась, а на первом плане всегда оставались изучение опыта и выработка решений.
Но ведь порой тематических заявок с мест бывает слишком много. Как СМО удается «объять необъятное» на своих мероприятиях?
Сначала заявок действительно было слишком много, и дискуссия не получалась: часов пять-шесть все говорили обо всем и ни к каким выводам не приходили. Тогда мы предложили правлению и общему собранию утвердить тематический график заседаний палат, что и было сделано. Теперь весной палаты рассматривают земельно-имущественное направление, об этом всем известно, люди заранее готовят вопросы и презентации своего опыта. В июне — направление по благоустройству, к осени они рассматривают вопросы ЖКХ, а осенью — бюджеты, налоги и межбюджетные отношения. Этот график соответствует той « сезонной» работе, которую ведут у себя муниципалитеты, и их полномочиям соответственно, у них возникают вопросы по актуальной практике, поэтому для всех проводимое мероприятие интересно и полезно.
Иногда бывает, что предложения от муниципалитетов в повестку дня не поступают, а порой их оказывается слишком много. Но придерживаемся жесткого регламента, мол, ровно столько-то вопросов и точно по определенной теме. Если обстоятельства складываются так, что направление вне графика стало остроактуальным или, нас для муниципалов на данном этапе оно не является самым важным(как правило, это связано с изменениями законодательства), мы идем на изменение тематики (в разумных пределах, конечно).
Сколько человек работает в исполнительной дирекции и какая специализация?
Вместе со мной в дирекции работают четверо. Это два специалиста по организационно-правовой работе и главный бухгалтер. В такой численности исполнительная дирекция работает с 2009 года. Все сотрудники исполнительной дирекции находятся, как говорится, «в теме» все хорошо знаем суть муниципальной работы.
Неужели четырех человек хватает на все?
Сама по себе дирекция является по преимуществу исполнительным и организующим органом. Мы, с одной стороны, являемся связующим звеном с муниципалитетами, получаем от них информацию, обрабатываем ее, организуем мероприятия СМО, готовим необходимые материалы в качестве «раздатки», договариваемся о месте проведения и проезде участников, приглашаем заинтересованных специалистов и руководителей органов госвласти, экспертов и т. д. Ежегодно мы проводим в соответствии с планом мероприятий СМО мониторинговое анкетирование по вопросам МСУ, по его итогам издаем аналитический сборник. Периодически мы также издаем материалы с наших мероприятий, но сами мы эти материалы не пишем, только организуем их подготовку, выполняем итоговую проверку и издаем.
С другой стороны, мы взаимодействуем с методическим экспертным советом. Численность экспертов в каждой группе от двадцати до ста двадцати человек. Многие из них долгое время проработали в муниципалитетах или органах государственной исполнительной и законодательной власти, являются действующими профессорами наших крупнейших вузов. Им мы направляем запросы из ОКМО и муниципалитетов и от них получаем конкретную информацию с рекомендациями и предложениями. Помощь этих людей позволяет нам наполнять наши мероприятия значимым содержанием, ведь мы хотим, чтобы у каждого события в жизни СМО был, как говорится, «выхлоп».
Каковы источники финансирования работы СМО?
Основной источник — членские взносы. В последний раз мы пересматривали размер взноса в 2010 году и установили его в размере 1 рубль на 1 жителя. Для наших муниципалитетов это подъемная сумма, и в течение последних четырех лет задолженность по взносам у нас отсутствует. Нам достаточно средств для того, чтобы организовывать все мероприятия, включая различные спортивные акции, фестивали, конкурсы в соответствии с пожеланиями от муниципалитетов (как правило, посвященных Дню местного самоуправления). Кроме того, все муниципалитеты у нас подписаны за счет средств СМО на журнал «Муниципальная Россия». СМО также финансирует выпуск своих методических и информационных продуктов.
И все расходы покрываются только за счет членских взносов?
Помимо денежных есть ведь еще и организационные ресурсы, которые совет привлекает как для решения своих задач, так и в помощь муниципалитетам. У СМО заключен ряд соглашений о взаимодействии с органами государственной власти, включая прокуратуру, а также с областной общественной палатой, с нашим филиалом РАНХиГС и т. д. Мы привлекаем представителей этих органов и организаций к выступлениям на научно-практических конференциях совета, заседаниях и совещаниях, в том числе и выездного формата. Также есть соглашения с банками, которые дают муниципалитетам дешевые кредиты по представлению в установленный срок хороших бизнес-планов и проектов, а те, кто представил самый лучший инновационный проект получают беспроцентные ссуды на развитие. А чем устойчивее экономика наших муниципалитетов, тем увереннее себя чувствует и СМО. Мы готовы к сотрудничеству и с коммерческими структурами, и с их общественными организациями. В частности, давно взаимодействуем с НП «Газовые предприятия Дона» и ООО «НПЦ "Космос-2"». Они некоторые суммы в виде добровольных пожертвований в нашу казну на развитие, взаимодействие и сотрудничество со СМО. Мы кладем деньги на депозит, получаем дополнительные средства. Уже несколько лет из этих средств СМО поддерживает творческие коллективы, организованные ТОСами. Это небольшой, но существенный стимул для развития ТОСов, которые добровольно помогают муниципалитетам содержать территорию, решать некоторые вопросы местного значения, выполнять социально значимые полномочия в муниципальном образовании.
А как организовано взаимодействие с органами власти области?
Наша ассоциация муниципальных образований была создана в 1998 году. С тех пор количество муниципалитетов возросло с 55до 463, ассоциация стала называться советом, но ее бессменным лидером с 1998 по 2013 год был глава самого влиятельного муниципалитета области - мэр Ростова-на-Дону Михаил Анатольевич Чернышев, который перешел на работу в областное правительство. Сейчас председателем является глава Октябрьского района Евгений Петрович Луганцев, это один из самых быстро развивающихся по всем показателям, сильный район. А когда СМО возглавляют люди, долгие годы руководящие сильными муниципалитетами и обеспечивающие высокий темп социально - экономического развития своих территорий, с которых область получает весомый объем налогов, мнение СМО звучит весомо для региона.
На общее собрание к нам приходит практически весь состав областного руководства (и правительства, и заксобрания) — такую установку задал губернатор области Василий Юрьевич Голубев. Обязательно присутствуют руководители федеральных терорганов. Мы запрашиваем тезисы выступлений областных чиновников заранее, и заранее доводим их до сведения участников заседаний. Поэтому разговор получается предметным.
Губернатор ни разу не пропускал нашу площадку, выступает, как правило, с глубоким анализом проблем, постановкой задач, а затем отвечает на вопросы и комментирует выступления представителей муниципалитетов. Еще в прошлом году губернатор поставил перед муниципальным сообществом области ряд стратегических приоритетов, которые называются «7 И»: инвестиции, институты, инфраструктура, инновации, инициатива, индустриализация, интеллект. Под эти приоритеты ставятся стратегические задачи по совместной регионально-муниципальной работе над реализацией программы социально-экономического развития Ростовской области. СМО, конечно, учитывает эти приоритеты в своей деятельности.
Кроме того, на правление к нам приходят выступать профильные министры. Так, 10 февраля прошло заседание правления по вопросам ЖКХ. Муниципалы разобрались с вопросами строительства жилья для многодетных семей. Перед нами выступили министр ЖКХ и первый заместитель министра строительства, архитектуры и территориального развития. Обязательно на каждом заседании правления присутствуют представители прокуратуры, и вопросы рассматриваются с их участием тут же, на месте. Прокуратура берет сложные вопросы на заметку и потом решает их вместе с Советом в рабочем порядке. Если ответы представителей органов госвласти были получены непосредственно на правлении, они входят в решение, а если потребовалась дополнительная работа, ответы по мере готовности размещаются на портале СМО.
Проводит ли СМО предварительную экспертизу областных законопроектов или проектов областных НПА, участвует ли в их разработке?
В этом плане нам далеко до СМО Московской области, который провел уже более пятидесяти инициатив. Единственный случай, когда СМО, действительно, подключился к законотворческой работе, связан с принятием ФЗ-136. Мы создали рабочую группу, в которую вошли члены правления — представители всех типов муниципалитетов — и совместно с региональным отделением ВСМС, нашим партнером, рассматривали вопросы о формировании органов МСУ, а сейчас работаем над вопросами разграничения муниципальных полномочий. Я, как член областной общественной палаты, периодически участвую в обсуждении областных законопроектов. Иногда передаю полученную в общественной палате информацию нашему методическому совету, который готовит материалы для представления позиции СМО. Но, к сожалению, позиция общественной палаты не всегда совпадает с позицией СМО, и практика прохождения наших инициатив еще недостаточна. Мы считаем, что в этом направлении еще не использованы многие возможности.
В отдельных случаях, когда возникает острая необходимость срочного решения какой-либо муниципальной проблемы, СМО от имени палаты или правления обращается с письмом к губернатору, в котором просит дать поручение соответствующим структурам по рассмотрению вопроса. Как правило, эта схема работает также достаточно хорошо.
Но хочу сказать, что в Ростовской области все прекрасно понимают, что, какие бы задачи государственная власть ни ставила, все равно
решаться они будут на муниципальных территориях. Обычно выступлений профильных областных руководителей на палате или правлении закручивается разговор, муниципалы начинают комментировать, спрашивать, уточнять, делать замечания. И то, о чем договорились муниципалы с представителями госвласти, а также то, о чем не договорились, входит в состав решения, которое уже содержит рекомендации ко всем заинтересованным сторонам: что и кому надо сделать, чтобы вопрос был решен эффективно. Эти решения мы передаем заинтересованным областным структурам. Как правило, они учитывают их в своей работе.
СПРАВКА МР
Виктор Павлович ЛЯХОВ — исполнительный директор СМО Ростовской (с 2009 года); член общественной палаты Ростовской области. Ранее работал на муниципальной, партийной и хозяйственной работе в Октябрьском районе Ростовской области: в 1997-2009 годах — заместитель главы администрации района по организационно-правовым, кадровым вопросам и вопросам МСУ; в 1994 -1997 годах — заведующий отделом по контролю и информации администрации района. Окончил Донской сельскохозяйственный институт; Ростовскую высшую партийную школу. Кандидат сельскохозяйственных наук, кандидат политических наук. Родился в 1958 году в Ростовской области.
по материалам журнала "Муниципальная Россия"
