Продление срока действия разрешения на строительство: закон и практика

В соответствии с ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий со­ответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания терри­тории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застрой­щику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального стро­ительства. Форма разрешения на строительство утверждена постановлением Прави­тельства РФ от 24.11.2005 № 698 «О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию». Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строитель­ство. Разрешение на строительство выдается, как правило, органом местного самоуправ­ления по месту нахождения земельного участка, выделенного под строительство.

В соответствии с ч. 19 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капи­тального строительства. По заявлению застройщика органы местного самоуправле­ния могут выдать разрешение на отдельные этапы строительства, реконструкции.

Срок, на который выдается разрешение на строительство, по факту является существенным элементом разрешения на строительство. Однако, поскольку в российских (да и не только) реалиях своевременная сдача объекта капитального строи­тельства является скорее исключением, чем правилом, важное значение имеет такой институт, как продление разрешения на строительство.

Частью 20 ст. 51 ГрК РФ предусмотрено, что срок действия разрешения на стро­ительство может быть продлен органом местного самоуправления, выдавшим раз­решение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за 60 дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано, если строительство, рекон­струкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

На практике указанная норма в связи со своей неоднозначностью вызываетогромное количество судебных споров. Прежде всего неясно, в каких случаях может быть отказано в продлении срока действия разрешения на строительство. Ведь в норме указано, что срок действия разрешения на строительство может быть продлен органами местного самоуправления. Соответственно при определенных условиях он может и не быть прод­лен. Кроме того, в законодательстве отсутствует четкое и недвусмысленное определение последствий, которые влечет несвоевременная (по истечении 60-дневного срока) подача заявления о продлении срока действия разрешения на строительства. Указанные поло­жения законодательства порождают серьезные проблемы при правоприменении.

Прежде всего, необходимо отметить, что объекты, возводимые без разрешения на строительство, могут быть признаны самовольными постройками. При этом в со­ответствии с п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) самовольной по­стройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, неотведенном для этих целей в поряд­ке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без полу­чения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градострои­тельных и строительных норм и правил.

Вместе с тем судебная практика не идет по пути признания самовольными по­стройками объектов незавершенного строительства, на которые органами местного самоуправления не был продлен срок действия разрешения на строительство.

ПРИМЕР: Администрация муниципального образования город-курорт Сочи (далее - Администрация) обратилась в арбитражный суд к ЗАО «Ремстройтрест» (далее - Общество) с иском о сносе самовольно возведенных обществом многоквартирных жилых комплексов. Судебные инстанции установили, что земельный участок предоставлен кооперативу для строительства многоквартирного жилого комплекса. На основании договора от 09.02.2006 права и обязанности арендатора перешли к Обществу, с которым Администрация заклю­чила договор инвестирования на строительство многоквартирного жилого комплекса. Обществу оформлен градостроительный план и выдано разрешение на строительство объектов. Мероприятия первой очереди строительства (инженерная подготовка террито­рии) Обществом выполнены. По рабочему проекту и объекту получены положительные заключения государственной экспертизы. В порядке исполнения судебных актов по делу № А32-5951/2009 (о признании недействительным распоряжения от 05.12.2008 № 1142-р об утверждении границ зоны малоэтажной жилой застройки) Обществу выдано разрешение на строительство второй очереди жилого комплекса (со сроком действия до 01.05.2012). Отказ Администрации в продлении срока действия разрешения на строительство признан незаконным, на Администрацию возложена обязанность по продлению срока действия разрешения до 31.12.2013 (дело № А32-16619/2012). Ссылаясь на акт обследования от 04.06.2012, в котором установлено продолжение Обществом строительства после истече­ния срока действия разрешения от 27.08.2009, Администрация обратилась с иском о сносе возводимых объектов (как самовольных построек).

При оценке обоснованности заявленного иска суды исходили из того, что разрешение на строительство представляет собой единственное законное основание для осуществления строительства. Обществу выдано разрешение от 27.08.2009 на строительство объектов на земельном участке с кадастровым номером. Общество предпринимало надлежащие меры к продлению срока действия разрешения. В рамках дела № А32-16619/2012 суд обязал Администрацию продлить срок действия разрешения на строительство до 31.12.2013. По­скольку Обществом исполнены требования п. 20 ст. 51 ГрК РФ (срок действия разрешения на строительство продлен), деятельность ответчика по возведению многоквартирных жи­лых комплексов не образует состава правонарушения, предусмотренного ст. 222 ГК РФ. Администрация не доказала наличия у спорных объектов признаков самовольных постро­ек и не представила доказательств осуществления Обществом строительства с отклонени­ями от технических и функциональных характеристик объектов. С учетом изложенного судебные инстанции пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска (см. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20.07.2013 по делу № А32-16643/2012).

Не является основанием для отказа в продлении разрешения на строительство и несоблюдение требований к документам, предоставляемым для совершения ука­занного действия.

ПРИМЕР: ИП Фахрутдинова Е.В. обратилась в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании незаконным отказа муниципального казенного учреждения «Управление гра­достроительных разрешений города Казани» (далее - Управление) в продлении разреше­ния на строительство административного здания.

Управлением в качестве обоснования отказа в продлении срока действия разрешения на строительство указывалось на необходимость представления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в связи со строительством объ­екта в зоне Ж4 в соответствии с градостроительным планом земельного участка. ИП Фахрутдинова Е.В обратилась в Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан (далее - Министерство) с просьбой оказать содействие в продлении разрешения на строительство. По результатам рассмотрения об­ращения Исполнительному комитету г. Казани были выданы предписания: рассмотреть вопрос продления срока действия разрешения на строительство, а также в срок до 1 сен­тября 2011 г. привести муниципальные нормативные правовые акты по подготовке и ут­верждению градостроительного плана и изменению границы территориальной зоны зе­мельного участка в соответствие законодательству.

Предприниматель повторно обратился в Управление с просьбой продлить разрешение на строительство с приложением письма Министерства. Управление повторно отказало в прод­лении срока действия разрешения на строительство, указав, что разрешение на строительство не подлежит продлению, так как является незаконным, ссылаясь на письмо Министерства. Предпринимателю было предложено пройти процедуру внесения изменения в правила зем­лепользования и застройки в целях установления зоны для строительства административ­ного здания в соответствии со ст. 33 ГрК РФ, внести соответствующие изменения в проектную документацию и положительное заключение госэкспертизы проектной документации, после чего вопрос продления разрешения Управлением будет рассмотрен. Вместе с тем суды при рассмотрении спора указали, что строительство предпринимателем начато, в связи с чем не имеется оснований для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство (см. постановление ФАС Поволжского округа от 21.02.2012 по делу №А65-17024/2011).

Таким образом, наблюдается весьма существенное расхождениетекста нормы стем, какуказанная норма применяется на практике. Альтернативное указание «может быть продлен» становится, по существу, императивной нормой, обязывающей органы мест­ного самоуправления продлевать срок действия разрешения на строительство. Един­ственным, на первый взгляд, основанием для отказа в совершении соответствующих действий является несоблюдение срока подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство. Однако практика не подтверждает даже этого вывода.

ПРИМЕР: Общество с ограниченной ответственностью «Парус М-1» обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с исковым заявлением к Комитету земельных ресурсов админи­страции городского округа город Волжский Волгоградской области. В числе требований, в частности, значилось признание незаконным отказа администрации в продлении раз­решения на строительство и возложение обязанности на ответчика продлить разрешение на строительство.

Из материалов дела следует, что до окончания срока действия разрешения на строительство истцом были выполнены работы на объекте, что подтверждено представленными техни­ческим и кадастровым паспортами на не завершенное строительством здание. Истец об­ратился в администрацию с заявлением о продлении срока действия разрешения на стро­ительство, однако пропустил установленный ч. 20 ст. 51 ГрК РФ 60-дневный срок для по­дачи указанного заявления, в связи с чем в продлении ему было отказано. Судебные инстанции сделали вывод, что единственное основание для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство - то, что строительство не начато до подачи заявления о продлении его срока. Нарушение срока подачи заявления не является осно­ванием для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство (см. поста­новление ФАС Поволжского округа от 06.03.2013 по делу № А12-11951 /2012). Аналогично­го подхода придерживаются суды при рассмотрении и других споров (см., например, опре­деление Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 № ВАС-4517/10, постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 23.06.2010 по делу № А46-1420/2010, Поволжского округа от 28.02.2012 по делу № А49-2853/2011, Волго-Вятского округа от 27.09.2012 по делу № А43-22770/2011, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2013 по делу № А63-11502/2012).

Весьма интересным представляется и вывод суда в следующем споре. Общество с ограниченной ответственностью «Воинов-афганцев"Шурави"» обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением к администрации Одинцовского муниципального района Московской области о восстановлении 60-дневного срока для подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство и признании права на обращение с заявлением о продлении срока действия разрешения. Суды, отказывая в удовлетворении заявления, указали, что ГрК РФ не содержит такого спо­соба защиты нарушенного права, как восстановление срока для подачи заявления о про­длении срока действия разрешения на строительство (см. постановление ФАС Московско­го округа от 02.07.2009 № КА-А41 /5736-09 по делу № А41 -22121/08).

Итак, сам по себе указанный срок не порождает каких-либо правовых последствий для сторон правоотношений. С ним не связывается возникновение каких-либо прав и обязанностей. Его значение является исключительно административным, призван- ным установить порядок осуществления юридически значимых действий. За его на­рушение не предусматривается каких-либо санкций.

При этом, как ни странно, встречаются судебные акты, в которых констатируется, что нарушениеустановленного срока подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство может стать основанием для отказа в совершении со­ответствующих действий.

ПРИМЕР: Арбитражный суд Северо-Западного округа признал законным отказ органа местного само­управления продлить срок действия разрешения на строительство со ссылкой на ч. 20 ст. 51 ГрКРФи ч. 15 ст. 40 Закона Калининградской области от 16.02.2009 №321 «О градострои­тельной деятельности на территории Калининградской области». В данном споре, помимо пропуска срока, имело место отсутствие выполняемых работ на участке, однако суд указал на пропуск срока как на основание отказа в продлении разрешения на строительство (см. по­становление ФАС Северо-Западного округа от 16.07.2012 по делу № А21 -5938/2011). Таким образом суд фактически признал возможность отказа в продлении срока действия раз­решения на строительство в т. ч. и со ссылкой на пропуск установленного срока для обра­щения с соответствующим заявлением.

Исходя из анализа судебной практики отказ в продлении срока действия раз­решения на строительство может быть признан законным в том случае, если работы на соответствующем участке не начаты. Так, например, в одном из споров суды, уста­новив, что на предоставленном заявителю земельном участке возведена только вре­менная трансформаторная подстанция в металлическом корпусе для энергоснабжения механизации строительства, отказали в удовлетворении заявления о продлении срока действия разрешения на строительство, несмотря на то, что оно было подано в установленный срок (см. постановление ФАС Московского округа от 30.12.2008 № КА-А41/12473-08 по делу № А41 -9556/08). Следуеттакже обратить внимание: в некоторых судебных актах указывается, что проверка факта проведения работ по строительству на спорном земельном участке является обязанностью органов местного самоуправ­ления (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2012 №05АП-8941/2011 по делу №А51 -9196/2011).

Таким образом, текстовое содержание ч. 20 ст. 51 ГрК РФ не соответствует ее смысловому наполнению. В частности, неясно, почему, если некоторые суды напрямую указывают, что п. 20 ст. 51 ГрК РФ является императивной нормой, не подлежащей расширенному толкованию и применению (см. постановление Одиннадцатого арби­тражного апелляционного суда от06.12.2011 по делу № А49-2853/2011), втекст нормы включены диспозитивные начала «может быть продлен», в то время как данное указание ведет к огромному количеству судебных споров?

В связи с этим необходимо внести изменения в действующее законодательство в части установления четких условий для отказа в продлении разрешения на строи­тельство. В соответствии с правоприменительной практикой одним из условий, оче­видно, будетявляться отсутствие факта начала строительства вустановленный срок. Слова «может быть продлен» целесообразно заменить на слово «продлевается», а для застройщиков, не соблюдающих срок подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство, предусмотреть какие-либо санкции. Указанные меры приведут к уменьшению количества судебных споров.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"