Точка равновесия еще не достигнута

Рисков с этим связано немало, о чем и говорили многие участники фору­ма: начиная уже с того, что субъекты стратегического планирования не смогут договориться о единстве миссий и приоритетов, и заканчивая тем, что под давлением тех же контрольно-надзорных органов реальная стратеги­ческая деятельность может быть подменена формальным исполнением требо­ваний закона. Предполагается, что все неясные моменты, пробелы и острые углы ФЗ-172 будут прояснены и отшлифованы в соответствующих феде­ральных подзаконных актах, которые должны быть приняты к 1 января 2016 года, при этом все региональные и заявленные муниципальные страте­гии должны быть приняты к 1 января 2017 года.

Основные параметры работы над реализацией ФЗ-172 и отношение федерального уровня к стратегическому планированию на местах об­рисовал заместитель министра экономического развития Российской Федерации Евгений Елин, выступая на первом пленарном заседании.

Во-первых, стратегирование призвано минимизировать случайные и кризисные факторы в экономическом развитии на всех уровнях, так как поможет партнерам лучше понимать приоритеты и намерения Российской Федерации, ее регионов и муниципалитетов. Поэтому сис­тема стратегических документов предполагается открытой (в той час­ти, где это не противоречит соображениям национальной безопаснос­ти). В частности, планируется создание специализированной единой федеральной информационной сети (портала) в Интернете, в которую будут включены все стратегические документы от всех участников си­стемы стратегического планирования. Этот портал предполагается ин­тегрировать с иными общефедеральными ресурсами, например с пор­талом госзакупок. Минэкономразвития будет обеспечивать согласование региональных стратегических документов по целям и задачам с анало­гичными федеральными, регионы будут делать то лее самое в отноше­нии муниципалитетов. В то же время набор приоритетов еще не сло­жился в четкую систему. Докладчик указал на ряд кризисов, которые препятствуют государству самоопределиться более внятно: структур­ный, конъюнктурный и геополитический — на мировом и федеральном уровнях, промышленный и кадровый — на региональном уровне. Под влиянием этих кризисов в 2014 году Минэкономразвития было вынуж­дено трижды менять прогноз социально-экономического развития и ра­нее принятые решения. Точка равновесия еще не достигнута, но к ее достижению необходимо иметь четкий план повышения уровня соци­ально-экономического развития Российской Федерации и каждого из ее регионов.

Во-вторых, ФЗ-172 создает условия для проведения сплошной кор­ректировки и сплошного согласования стратегических документов по приоритетам и целям. Министерство уже познакомилось с рядом реги­ональных и муниципальных стратегий, но признало многие документы запутанными и нереалистичными, следовательно, неэффективными. Эффективные стратегии, как подчеркнул замминистра, «должны быть емкими, но лаконичными, а горизонты планирования — выходить за горизонты карьеры тех, кто их создает». Разработка региональных стра­тегий не должна стать политической игрой, а полученный в итоге доку­мент должен быть понятным, иметь конечный набор целей и задач, а главное — реализовываться.

В-третьих, ФЗ-172 объединит всех заинтересованных в развитии страны в единую команду, обратит внимание субъектов планирования не только на их интересы, но и на интересы соседей по территории. Именно в такую ситуацию регионы и муниципалитеты ставит увязка документов стратегического, территориального и бюджетного плани­рования, которая установлена законом.

В-четвертых, ФЗ-172 позволит привести программы и проекты од­ного уровня власти к единому знаменателю — все они должны быть учтены в стратегии. Важно достичь полной взаимосвязи социально-экономического, бюджетного, инвестиционного и территориального планирования в рамках единой стратегии, чтобы решения относительно сокращения бюджета программы отражались и на показателях соци­ально-экономического развития, и в территориальном планировании, и в программе инвестиционной деятельности. Минэкономразвития бу­дет настаивать на том, чтобы субъекты Федерации, рассчитывающие на реализацию капиталоемких проектов с привлечением федерального финансирования, учитывали ход и итоги данных проектов, их влияние на экономику при корректировке или разработке своих стратегий. Регионы могут не пересматривать свои ранее принятые стратегии, но только в том случае, если они не планируют привлекать бюджетные инвестиции. Если же есть желание привлекать федеральные бюджет­ные инвестиции, то проекты должны быть вписаны в стратегию с ука­занием социально-экономического эффекта от реализации проектов.

Председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам МСУ Виктор Кидяев подчеркнул необходимость дискуссии о новой экономической модели развития России, в том числе через ус­корение регионального и муниципального развития, которое не может осуществляться отдельно от государственного стратегического плани­рования и без взаимосвязи с ним. Сработает ФЗ-172 на решение этой задачи или не сработает, зависит опять же от применения закона на местах, выработки четких, объективных и комплексных подходов по реализации закона с учетом специфики развития разных территорий. Докладчик призвал регионы и в особенности муниципалитеты активно применять новые рыночные механизмы для эффективного использо­вания муниципального имущества и финансов, привлекать частные инвестиции в муниципальную экономику, в том числе и путем муниципально-частного партнерства.

Помощник полпреда Президента России в Северо-Западном феде­ральном округе Сергей Зимин предложил алгоритм создания единой стратегической системы «снизу»: регионы принимают стратегии с уче­том муниципальных стратегий и программ, федеральные округа коор­динируют стратегии регионов, «чтобы дороги, запланированные в од­ном субъекте, не приводили в лес, посаженный в другом», а далее Федерация координирует стратегии по федеральным округам. Однако в ФЗ-172 федеральные округа не упомянуты в числе субъектов страте­гического планирования, и, по мнению Евгения Елина, Минэкономраз­вития более интересны стратегии для естественным образом сложив­шихся макрорегионов, границы которых не совпадают с границами федеральных округов.

Более-менее уверенно в создаваемой ФЗ-172 системе могут чувство­вать себя те субъекты планирования, которые демонстрируют высокие показатели по отраслям, чье развитие не зависит непосредственно от федеральных решений, а связано с притоком больших внешних ин­вестиций в перерабатывающую и наукоемкую промышленность. К та­ким регионам относится Татарстан, который воспринял ФЗ-172 с энту­зиазмом. В этой республике все уровни власти давно работают в режиме стратегического планирования по заданной для каждого органа испол­нительной власти и для каждого уровня муниципальных образований единой системе показателей, которая увязана с системой мер поощре­ния. Татарстан представил свою стратегию развития на суд участников форума и получил на нее много похвальных отзывов. От принятия за­кона большого позитивного эффекта ждет Новосибирская область, ко­торая давно и системно занимается привлечением инвестиций для ре-индустриализации и может похвастаться выходом своей промышленной и наукоемкой продукции на мировой рынок.

Ключевые мероприятия первого дня «Форума стратегов-2014» были посвя­щены вопросам реализации ФЗ-172 на всех уровнях власти. Среди них — круглые столы на темы «Федеральный закон 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации: система документов и вопросы реализации"» и «Инструменты синхронизации документов стратегического планирования регионального и муниципального уровней». Эти акции со­брали наибольшее количество участников из регионов и муниципалитетов, задававших вопросы, из которых следовало, что законодатели упустили из виду многие реалии регионального и муниципального управления, а также особенности взаимодействия между уровнями публичной власти. Ведь к мо­менту принятия ФЗ-172 во многих регионах сложились свои практики орга­низации системы стратегического планирования, наработан свой опыт вза­имодействия между региональными и муниципальными стратегиями. К таким регионам относятся Башкортостан, Татарстан, Ленинградская, Ни­жегородская и Новосибирская области, Хабаровский край, Москва и Санкт-Петербург и др. На многие вопросы зала федеральные чиновники четких ответов дать не смогли, однако все вопросы были ими услышаны. Участни­кам из регионов и муниципалитетов обещано, что ни одно их конструктив­ное замечание не пропадет, а будет включено в повестку работы того блока бывшего Минрегиона, который отвечает за стратегическое и территориаль­ное планирование и в составе ключевых разработчиков вливается в струк­туру Минэкономразвития.

В начале дискуссии заместитель директора Департамента стратеги­ческого управления, государственных программ и инвестиционных проектов Минэкономразвития России Татьяна Горовая сопоставила федеральные и региональные задачи в рамках реализации ФЗ-172. Согласно статье 28, федеральные госпрограммы разрабатываются фе­деральными органами исполнительной власти для достижения приори­тетов и целей социально-экономического развития и обеспечения на­циональной безопасности Российской Федерации,  определенных в стратегии социально-экономического развития (СЭР), отраслевых документах стратегического планирования (ДСП), стратегии простран­ственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства РФ. Указанные программы разрабатыва­ются на период, определяемый Правительством России, и включают в себя подпрограммы, содержащие (в том числе) ведомственные целе­вые программы и отдельные мероприятия федеральных органов госу­дарственной власти. Правительство утверждает эти программы в соот­ветствии с Бюджетным кодексом РФ.

Региональные госпрограммы должны быть разработаны в соответ­ствии с приоритетами, определенными стратегией СЭР субъекта РФ с учетом отраслевых ДСП РФ и стратегий СЭР макрорегионов, на пери­од, определяемый высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Региональные госпрограммы утверждаются высшим исполнительным органом государственной влас­ти субъекта Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом. Далее закон говорит, что, если на федеральном уровне утверждена и реализу­ется государственная программа Российской Федерации, направленная на достижение целей, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, может быть разработана аналогичная государственная программа субъекта Россий­ской Федерации.

Минэкономразвития воспринимает госпрограмму не только как до­кумент, но и как площадку для принятия решений, так как план госпрог­раммы является управленческим инструментом организации деятельно­сти федеральных органов исполнительной власти, а отчеты о реализации госпрограмм — инструментом контроля деятельности и принятия ре­шений. Госпрограммы задают основы формирования бюджета страны, перечень госпрограмм соответствует приоритетам деятельности Пра­вительства и определяет основы структуры федеральных органов ис­полнительной власти и их внутренней организации. Внедрение гос­программ — это способ межуровневого согласования деятельности органов госвласти и ориентации бизнеса на общегосударственные цели, способ повысить результативность деятельности госслужащих путем обучения программным и проектным методам управления. Автомати­зированная информационная система госпрограммы обеспечит граж­данам доступ к полной информации о деятельности органов исполни­тельной власти. Наконец, непосредственные результаты реализации мероприятий госпрограммы могут быть подсчитаны, так как привяза­ны к закупкам. Минэкономразвития считает, что госпрограммы и фе­деральный бюджет должны разрабатываться, согласовываться, коррек­тироваться и утверждаться одновременно и во взаимосвязи.

Вся информация о федеральных госпрограммах будет размещена на портале www.programs.gov.ru. Этот ресурс будет содержать информацию о форме представления материалов по формированию объемов бюд­жетных ассигнований на реализацию государственных программ Рос­сийской Федерации, а также о предельных объемах бюджетных ассиг­нований федерального бюджета в разрезе федеральных госпрограмм. Там же будут размещены закон о федеральном бюджете в программном разрезе и паспорта федеральных госпрограмм и станут аккумулировать­ся предложения по формированию бюджетных ассигнований на реали­зацию госпрограмм и по уточнению госпрограмм Российской Федера­ции. План подготовки госпрограмм и иных стратегических документов федерального уровня утвержден постановлением Правительства № 6424п-П13 от 26 сентября 2014 года.

Об особенностях формирования системы стратегического планиро­вания регионального развития в соответствии с ФЗ-172 рассказала за­меститель директора Департамента стратегического развития и госу­дарственной политики в сфере территориального планирования Минрегиона Елена Рожкова. По ее данным, к настоящему моменту существует обширный набор документов стратегического характера. На федеральном уровне это Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция долгосрочного разви­тия Российской Федерации на период до 2020 года, около шестидесяти отраслевых ДСП, стратегии развития федеральных округов (макроре­гионов), стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, основные направления деятельности Правительства России на период до 2018 года, а также госпрограммы и ФЦП. На региональном уровне существуют 79 стратегий развития субъектов Российской Федерации, региональные программы и прогнозы развития на среднесрочный пе­риод, целевые программы, реализуемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. На муниципальном уровне принято 164 стратегии и концепции развития для муниципалитетов с численно­стью населения свыше 100 тыс. человек, есть также планы СЭР и от­дельные муниципальные программы. Весь массив документов друг с дру­гом слабо стыкуется, на решение данной проблемы и направлен ФЗ-172.

Закон выстраивает единую систему документов по вертикали: стра­тегия пространственного развития Российской Федерации — страте­гии развития макрорегионов (территории с единым социально-эконо­мическим базисом, охватывающие несколько регионов) — стратегия развития субъекта Российской Федерации — долгосрочные и средне­срочные прогнозы развития субъекта Российской Федерации — план мероприятий по реализации стратегии развития субъекта Российской Федерации — долгосрочная бюджетная стратегия субъекта Российской Федерации — госпрограммы субъекта Российской Федерации — муни­ципальные ДСП.

ФЗ-172 установил жесткие сроки для создания единой системы стратегирования. До 1 января 2015 года должен быть разработан и утверж­ден План подготовки предусмотренного перечня документов. До 1 ян­варя 2016 года должны быть разработаны и утверждены нормативные правовые акты, определяющие порядок разработки, корректировки, мониторинга и контроля реализации ДСП. До 1 января 2017 года долж­ны быть готовы сами ДСП в соответствии с планом подготовки указан­ных документов. На федеральный уровень возложены обязанности разработать ДСП регионального развития уровня Российской Федера­ции, НПА, определяющие содержание, состав, порядок разработки, согласования, корректировки и мониторинга соответствующих ДСП. Федерация также должна обеспечить методическое сопровождение ДСП субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и привести иные федеральные НПА в соответствие с нормами ФЗ-172.

В рамках стратегии пространственного развития Российской Федерации, которая, согласно логике ФЗ-172, станет «стратегией стра­тегий» для всех участников системы публичного управления террито­риями страны, должны быть распланированы перспективы простран­ственной организации территории Российской Федерации, разработаны предложения о совершенствовании системы расселения и о приори­тетных направлениях размещения производительных сил, а также оп­ределены приоритеты регионального развития и перспективной про­странственной структуры экономики и социальной сферы. По мнению Минрегиона, данная работа приведет к тому, что стратегии развития и документы территориального планирования всех уровней будут обосно­ваны или скорректированы в соответствии с едиными общегосударствен­ными знаменателями. Кроме того, документы стратегического и терри­ториального планирования всех уровней будут взаимосвязаны, что даст дополнительные обоснования к размещению крупных инвестпроектов и их инфраструктурному обеспечению. Наконец, единое стратегирование поможет выработать эффективные предложения по интеграции пространства Российской Федерации в мировое пространство.

План подготовки подзаконных федеральных НПА утвержден поруче­нием Правительства России от 26 сентября 2014 года № ИШ-П13-7299. План подготовки предусмотренных в ФЗ-172 федеральных ДСП в Пра­вительстве ждут к 1 декабря 2014 года.

Стратегия СЭР макрорегиона должна базироваться на основах го­сударственной политики регионального развития Российской Федера­ции, а также на стратегии национальной безопасности Российской Фе­дерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и стратегии СЭР Российской Федерации. В стратегии СЭР макрореги­она должны быть учтены генеральные схемы размещения объектов госкорпораций, госкомпаний и акционерных обществ с государствен­ным участием, прогноз СЭР на долгосрочный период и отраслевые стратегии, госпрограммы Российской Федерации, сформированные по территориальному принципу, стратегии СЭР субъектов Российской Фе­дерации, входящих в макрорегион.

Стратегия развития субъекта РФ должна венчать собой всю уп­равленческую деятельность органов региональной власти, формиро­ваться и корректироваться на основании прогнозов развития, кото­рые, в свою очередь, разрабатываются с учетом итогов исполнения плана мероприятий по реализации стратегии. Исполнение плана долж­но быть заложено в долгосрочной бюджетной стратегии субъекта Рос­сийской Федерации, направленной на реализацию госпрограмм субъек­та Российской Федерации. Указанные госпрограммы должны вырастать из схемы территориального планирования субъекта Российской Феде­рации.

Про муниципальное стратегирование ФЗ-172 говорит лишь то, что подготовка муниципальных ДСП предусмотрена для муниципальных районов и городских округов, решение о подготовке стратегии разви­тия принимают органы местного самоуправления, муниципальные ДСП разрабатываются, утверждаются и реализуются в соответствии с Бюд­жетным кодексом.

Видно, что в предложенной схеме самое запутанное место — это уровень субъектов Федерации, а самое малоразработанное — уровень муниципальных образований. Чтобы обеспечить прозрачность процес­са, планируется образовать межведомственную комиссию по стратеги­ческому планированию регионального развития. Комиссия будет обес­печивать согласование стратегических приоритетов развития России и ее субъектов по предметам совместного ведения, а также согласован­ность процессов стратегического и территориального планирования регионального развития. Кроме того, комиссия будет рассматривать документы и их проекты стратегического и территориального планиро­вания Российской Федерации, макрорегионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. То есть работа предстоит титаническая, и в интересах создания условий для ее выполнения не­плохо было бы выделить в составе госпрограммы «Региональная полити­ка и федеративные отношения» отдельную подпрограмму «Формирова­ние системы стратегического планирования регионального развития», а также организовать подготовку Комментария к ФЗ-172. (Судя по воп­росам и замечаниям присутствующих, комментарий должен получить­ся многотомным.)

Минрегион предлагает субъектам Федерации выполнить следую­щие шаги: образовать коллегиальный орган по стратегическому плани­рованию, актуализировать или разработать и утвердить региональный закон о стратегическом планировании и утвердить региональный план реализации ФЗ-172. План должен включать: анализ действующих ДСП, организацию подготовки либо корректировки региональных ДСП, а также мероприятия по методическому обеспечению подготов­ки ДСП, приведению региональных НПА в соответствие с нормами ФЗ-172, обеспечению согласования региональных ДСП с Правитель­ством Российской Федерации.

Однако, как указывали многие участники, закон заложил сильное напряжение между организацией системы ДСП по «вертикали» и еди­ными сроками подготовки указанных документов для всех уровней публичной власти. С одной стороны, работа должна идти параллельно, а с другой — закон устанавливает приоритет именно федеральных ДСП над всеми прочими. Особенную тревогу вызывает отсутствие предус­мотренных законом федеральных ДСП: регионы и муниципалитеты вынуждены ждать их утверждения, а потом успеть уложиться в уста­новленные ФЗ-172 сроки. Как отметила Елена Рожкова, разрабатывать или корректировать что-то свое в отсутствие федеральных ДСП не имеет смысла. Между тем прокуратура никогда не отслеживает соблю­дение органами федеральной власти ими же установленных сроков подготовки и принятия документов, полноту подготовленных переч­ней документов. Сейчас власти регионального и муниципального уров­ней обязаны выполнять требования закона в полном объеме, независи­мо от результатов работы федеральных властей.

В этой связи предлагается как можно быстрее принять поправки к закону, переносящие сроки реализации статьи 47 ФЗ-172 на год для регионов и на два — для муниципалитетов. Также следует создать рабочую группу при Минэкономразвития с участием представителей региональных и местных властей, активно проводить методические совещания по вопросам реализации ФЗ-172 и создать на сайте Минэкономразвития специальную рубрику для получения консульта­ций специалистов министерства по вопросам реализации ФЗ-172. В це­лом докладчица считает необходимым задействовать все возможные площадки для обсуждения вопросов реализации ФЗ-172 и разработки ДСП всех уровней: федерального, регионального и муниципального. Если же у субъекта Федерации имеется своя стратегия (как в случае с Нижегородской областью, где в составе ДСП рассматривают также инвестиционную стратегию) и она полностью устраивает субъект Фе­дерации по приоритетам и результатам, то в срочном порядке ее пе­реписывать или принимать новую не нужно. Можно дождаться выхо­да федеральных ДСП и в рабочем режиме скорректировать региональные документы, если возникнет такая необходимость.

Советник губернатора Камчатского края, управляющий партнер компании «ФОК» Моисей Фурщик предупредил, что в отсутствие ме­тодических рекомендаций от заинтересованного федерального ведом­ства регионы, которые будут спешить уложиться в намеченные сроки, скорее всего воспримут перечень ДСП, указанный в законе, как указа­ние на порядок их принятия. В результате стратегия СЭР и документы терпланирования окажутся рассогласованы (такая проблема и сейчас наблюдается во многих регионах). Докладчик предложил следующую последовательность разработки ДСП. На первом этапе разрабатывают­ся и утверждаются региональный прогноз СЭР на долгосрочный пери­од и бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долго­срочный период. На втором — стратегия СЭР субъекта Российской Федерации и схема его терпланирования, которые желательно разра­батывать в одном пакете (в рамках единого контракта). На третьем — все остальные документы, порядок разработки которых уже не важен. Докладчик также отметил, что в настоящее время многие собственные региональные стратегии СЭР не реализуются, так как регионы заинте­ресованы в получении дополнительного федерального финансирова­ния, а это возможно только при вхождении в госпрограмму. Госпрог­раммы, в свою очередь, отражают узкие интересы различных ведомств, а не приоритеты единой федеральной стратегии. Если ФЗ-172 призван создавать единую и реализуемую систему ДСП на всех уровнях власти, необходимо привести ведомственные госпрограммы к единому страте­гическому знаменателю. Аналогичные рекомендации докладчик дал так­же и регионам.

О высоких рисках недостижения целей ФЗ-172 говорил замести­тель премьер-министра правительства Республики Башкортостан Евге­ний Маврин. Описав сложившуюся в республике систему стратегичес­кого планирования, которая должна быть существенно скорректирована под требования ФЗ-172, он спросил: «Не получим ли мы к 1 января 2017 года красиво формализованную, методически выверенную, но неработающую систему планирования с набором правильных, но нера­ботающих стратегических документов» По мнению докладчика, мини­мизировать риск можно в первую очередь путем развития кадрового потенциала органов власти, вовлечения современных технологий ра­боты с персоналом в управленческие процессы на региональном и му­ниципальном уровнях. Затем в Российской Федерации требуется пре­одолеть отчуждение между властью и обществом, между властью и бизнесом, между властью и домохозяйствами, между региональными и муниципальными властями, между региональными властями и феде­ральной властью. Попытки к преодолению указанных отчуждений пред­принимаются в рамках «открытого правительства», однако на данный момент они не приносят ощутимого результата, тормозят процесс при­нятия решений и при этом не транслируют во властные решения по­зицию общества. Свою долю негатива вносит изначально заложен­ное в ФЗ-44 недоверие федеральных властей к коллегам в субъектах Федерации и муниципалитетах. Евгений Маврин также отметил, что состоявшийся в связи с ФЗ-136 «секвестр» муниципальных полномо­чий ограничивает муниципальные возможности по стратегированию. Решение вопроса на уровне субъектов Федерации (путем увязки реги­ональных и муниципальных документов) не может полностью решить эту проблему, так как муниципальное стратегирование привязано к Бюд­жетному кодексу, что не позволяет муниципалитетам составлять сред­не- и долгосрочные прогнозы СЭР. Иными словами, основная нагрузка и ответственность по реализации ФЗ-172 на местах ложится на органы регионального уровня, и эта логика «вертикали» лишает муниципали­теты мотивации к управлению развитием своих территорий.

Замечания и вопросы от Союза российских городов представил руководитель экспертной группы СРГ Андрей Максимов. Он указал на то, что обозначенный в ФЗ-172 предмет муниципальных стратегий недостаточно ясен. По мнению экспертов СРГ, целевое назначение муниципальных стратегических документов предполагает рассмотре­ние муниципалитета как целостной социальной системы, требует пла­нирования развития экономики и социальной среды определенной тер­ритории в их системном единстве. В то же время некоторые нормы закона ограничивают предмет муниципальных стратегий только вопро­сами, отнесенными к полномочиям органов местного самоуправления. Докладчик считает, что это значительно сужает возможности стратеги­ческого планирования на муниципальном уровне. Кроме того; в ФЗ-172 не регламентирован четко механизм координации и обеспечения согласованности содержания и действий по разработке и реализации стратегий СЭР муниципального образования с государственными до­кументами стратегического планирования. Непонятно, на каких пра­вовых основаниях приоритеты муниципальных стратегий могут быть учтены в стратегических документах более высокого уровня, также не определены пределы вмешательства государства в процессы муници­пального стратегирования. Остается открытым и вопрос обязательно­сти согласования проекта стратегии муниципального образования с ор­ганами государственной власти субъекта РФ.

СРГ беспокоит и тот факт, что ФЗ-172 обозначил сроки действия документов кратко-, средне- и долгосрочного планирования, но не обо­значил порядок синхронизации этих сроков. Непонятен и механизм разрешения правовой коллизии пункта 2 части 3 и части 4 статьи 47 ФЗ-172, то есть между требованием привести документы стратегичес­кого планирования в соответствие с законом и сохранением в силе документов, принятых до вступления закона в силу. Не установлено, требуется ли на уровне муниципальных образований разработка плана подготовки документов стратегического планирования, предусмотрен­ного частью 1 статьи 47 закона.

На пленарном заседании во второй день форума выступали уже не чиновники, а эксперты. Так, ректор РАНХиГС Владимир May сделал экскурс в советскую историю, сравнив планирование по ФЗ-172 с со­ветскими пятилетками. Он отметил, что в СССР было плановое хозяй­ство, но не было закона о планировании, а в Российской Федерации — все наоборот. Докладчик призвал воздержаться от сравнения советской плановой экономики с той системой планирования, которую создает ФЗ-172. Все достоинства и недостатки ФЗ-172, по мнению Владимира May, объясняются тем, что законодатели хотели, с одной стороны, удов­летворить сторонников планируемого и прогнозируемого развития экономики, а с другой — не напугать сторонников свободного рынка. С другой стороны, любой закон должен сопровождаться его реализаци­ей, а пока остается непонятно, обязательно ли всем уровням публич­ной власти в этом процессе участвовать. Кроме того, в истории и СССР, и современной России немало фактов, когда программы и планы при­нимались, но не исполнялись, так как само по себе принятие докумен­тов планирования или отчеты по их выполнению выдавались за реше­ние проблем, ради которых они и принимались.

Президент Фонда «Центр стратегических разработок» Владимир Княгинин также призвал отказаться от планирования в рамках бухгал­терского учета, перестать сводить экономическое развитие к сокраще­нию бюджетных расходов. Он призвал выделять в деятельности по планированию в качестве отдельных, но взаимосвязанных направлений прогнозирование, собственно разработку программ и проектов и их последующую корректировку с учетом достигнутых результатов и даль­нейших перспектив. Планировать также следует и сам процесс выбора целей. Увязка стратегических приоритетов с показателями эффектив­ности деятельности (они у каждого региона должны быть свои, исходя из целей развития), инвестиционной политикой и политикой простран­ственного развития (территориальным планированием) должна прово­диться не в программах и проектах, принимаемых для реализации стра­тегии, а уже на стадии подготовки концепции для будущей стратегии.

Все эксперты сошлись во мнении, что основной риск ФЗ-172 заклю­чается в том, что субъекты планирования не проведут полноценной подготовительной работы и примут документы лишь «для отчетности» и «в соответствии с инструкцией», лишь бы получить дополнительные средства из федерального бюджета. Такой подход сведет к нулю все усилия авторов закона.

по  страницам журнала "Муниципальная Россия"