Совершенствование форм и механизмов участия граждан в местном самоуправлении

Представительная демократия: «ее могуществу стал приходить конец»

Механизмы так называемой прямой и партиципативной  демократии как на местном, так и на государственном уровне в современном обществе приобретают все большую значимость. С чем это связано?

Представительная демократия, хотя и действующая от имени народа как ис­точника власти, предполагает в качестве механизма осуществления этой власти делегирование гражданами властных полномочий избираемым лицам. В силу в первую очередь технической сложности реализации механизмов прямой де­мократии на больших территориях и при большой численности населения пред­ставительная демократия со временем получила широкое распространение, став основой политического устройства не только республик, но и монархий. И хотя она долгое время сохраняла свои лидирующие позиции в соревновании политических режимов, однако, по справедливому замечанию ряда экспертов, «ее могуществу, похоже, стал постепенно приходить конец».

«В конце XX века простое делегирование властных полномочий через систему выборности перестало устраивать граждан многих демократических государств. Рост уровня образования населения стал одним из факторов, способствовав­ших таким переменам. Разочарование в политике, проводимой правительствами, нарастание недовольства, связанного с ограниченностью возможностей напря­мую повлиять на действия властей, стали одной из основ протестных движений 60-70-х годов, а также выразились в снижении уровня участия граждан в выбор­ных процессах. На этом фоне стала развиваться новая система взаимоотношений между гражданами и избранными ими представителями, одним из названий кото­рой стала партиципативная демократия. Этот новый, постепенно укрепляющийся вид демократии стал ответом на несовершенство существующей системы пред­ставительства и нереализуемость прямой демократии в рамках современного государства. Прямым следствием распространения принципов партиципативной демократии стало постепенное распространение в странах Запада практик со­гласования локальными властями с населением проводимой ими политики, во­влечения граждан в процесс принятия и реализации решений».

В недавних документах Конгресса местных и региональных властей Сове­та Европы отмечается, что «последние события в Европе и в соседних странах продемонстрировали, что роль граждан и гражданского общества меняется и что людям необходимы эффективные формы выражения своего мнения и участия в демократических процессах. Расширение участия общественности в процессах принятия решений и предоставление населению возможности выражать свой выбор, предпочтения и взгляды, а также напрямую участвовать в управлении на местном и региональном уровне может улучшить транспарентность и повы­сить уровень доверия граждан к демократическим процессам».

Российская политика в последнее время также стала все чаще обращаться к теме участия граждан в местном самоуправлении: только за несколько месяцев заседания и круглые столы с соответствующей повесткой дня были проведены советами по местному самоуправлению при председателях обеих палат Феде­рального Собрания Российской Федерации, профильными комитетами обеих палат; тема все чаще становится предметом обсуждения на различных форумах и конференциях. В то же время ознакомление с документами подобных меро­приятий и опыт личного участия в них свидетельствуют об отсутствии порой системного и комплексного подхода к проблематике участия жителей в местном самоуправлении, недостаточном внимании к существующим тенденциям развития форм и механизмов такого участия.

В рамках исследования, проведенного авторским коллективом Высшей школы государственного управления РАНХиГС в 2015 г., сделана попытка преодолеть эти недостатки, проанализировать существующие возможности участия жителей в местном самоуправлении и выработать рекомендации по их совершенствованию. На основе исследования российского законодательства, изучения российской и зарубежной практики гражданского участия, а также современных тенденций в этом направлении был подготовлен ряд предложений для российских зако­нодателей и практиков местного самоуправления, заинтересованных жителей.

Открытый перечень форм непосредственной демократии

Открытый перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществле­нии местного самоуправления установлен Конституцией РФ. При этом основной закон государства не содержит положений, предопределяющих установление форм непосредственного и опосредованного осуществления местного само­управления законом.

Таким образом, исходя из конституционных принципов организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации законодательный перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления, если и может вводиться, должен являться открытым для обеспечения возможности учитывать исторические и иные местные традиции. Ограничения при исполь­зовании тех или иных форм прямого волеизъявления (равно как и реализации гражданами своего права на осуществление местного самоуправления) могут быть обусловлены только конституционно значимыми целями.

Сами формы осуществления власти населения должны быть конституирова­ны, что требует при осуществлении местного самоуправления их регулирования в уставе муниципального образования. При этом для обеспечения легитимности и общеобязательности решений, принятых населением при реализации форм прямого волеизъявления, требуется законодательное регулирование этих форм, включая установление обязательных процедур, правил, гарантий, позволяющих реализовывать любым гражданином в любом муниципальном образовании свои права на осуществление власти и защищать эти права граждан, в т. ч. с приме­нением мер государственного воздействия.

Правовое регулирование форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления

Одним из первых и исключительно важных требований к осуществлению правового регулирования форм прямого волеизъявления и форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления является точное определение ис­пользуемых терминов, а в отношении понятия, используемого в разных ситуациях и для обозначения как конституированных форм прямого волеизъявления, так и различных форм самодеятельности граждан (например, термин «сход») - точное указание на случаи возможной реализации той или иной формы.

Формы участия жителей в осуществлении местного самоуправления в раз­личных муниципальных образованиях могут характеризоваться существенным разнообразием как по видам, так и по порядку реализации, используемым процедурам, гарантиям для участников, по обязанностям органов местного само­управления и правовым последствиям. Такое многообразие форм не может быть урегулировано исчерпывающим образом законами (федеральными и (или) законами субъектов РФ). Формы, порядок и гарантии участия граждан в осуществлении местного самоуправления должны устанавливаться уставом муниципального образования. При этом необходимо учитывать, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления, реализовывать собственные иници­ативы в вопросах жизнеобеспечения не только в формах, определенных законом и (или) уставом муниципального образования, но и любым иным способом, не за­прещенным Конституцией РФ и федеральными законами.

Определение субъекта отношений в сфере участия в местном самоуправлении

Определяя субъект отношений в сфере участия в местном самоуправле­нии, российское законодательство оперирует преимущественно понятием «граж­дане», а не «жители». Это касается всех установленных Федеральным законом № 131-ФЗ форм осуществления местного самоуправления (ст. 22-25) и участия в нем (ст. 25.1-32), за исключением участия в публичных слушаниях (ст. 28). С учетом положений абз. 2 п. 1 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ подобный подход озна­чает, что проживающие на территории муниципальных образований иностранцы и лица без гражданства лишены возможности участвовать в решении общих дел, в местном самоуправлении на законных основаниях. В современных условиях, когда на территории значительного числа российских муниципалитетов проживает немало иностранцев (в первую очередь из так называемого ближнего зарубежья), причем многие из них живут и работают в России долгое время, представляется уместным обсудить вопрос о предоставлении им права на участие в местном самоуправлении в тех или иных формах. Так, к примеру, представляется допусти­мым и целесообразным участие постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования иностранцев и лиц без гражданства в местном самоуправлении в таких формах, как территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции, опросы, обраще­ния в органы местного самоуправления. В настоящее время встречаются случаи предоставления права на участие граждан отдельных государств в муниципальных выборах и местных референдумах на основании межгосударственных соглашений. Также целесообразно изучить на предмет возможности применения зарубежный опыт вовлечения иностранцев в местное самоуправление через их участие в так называемых советах по интеграции.

Участие жителей в производстве общественных услуг на местном уровне

Жители муниципального образования, с одной стороны, являются потреби­телями (муниципальных) услуг и с этой точки зрения должны иметь возможность контролировать качество и эффективность предоставления этих услуг и реаги­ровать на некачественные или неэффективно организованные муниципальные услуги. В системе муниципального управления им, по сути, отводится роль сто­роны, принимающей к сведению решения и действия местных властей. А это, в свою очередь, культивирует патернализм и иждивенчество, социальную апатию, а иногда и противопоставление себя местной власти.

С другой стороны, местное самоуправление представляет собой самостоя­тельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения самими жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного само­управления, а это означает, что жители могут выступать, в частности, и как про­изводители (или соисполнители) тех или иных муниципальных услуг, и как (со-) участники процесса управления на местах.

Участие жителей в производстве общественных услуг на местном уровне и в самом процессе управления, с одной стороны, приводит к расширению спектра услуг, которые оказываются на местном уровне (в частности, появляется возмож­ность оказания таких услуг, которые органы местной власти не могли бы оказы­вать либо в силу отсутствия ресурсов, либо в силу государственного регулирования), а также к повышению их устойчивости (меньшей зависимости от сиюминутной конъюнктуры и различных изменений) и - что крайне важно - степени восприятия их самим сообществом. С другой стороны, вовлеченность жителей в управление и оказание услуг в определенной мере позволяет сохранить и развивать в них и окружающих чувство места, идентификацию жителей со своим муниципалите­том, упрочивает связь между жителями и властью, способствует формированию и развитию гражданского общества. А это предполагает, что одной из основных задач местной власти является постоянное и разностороннее взаимодействие с жителями, их широкое вовлечение в решение общих дел, с одной стороны, и превращение органов местного самоуправления в площадку по поиску консенсуса, взаимоувязывания различных интересов жителей - с другой.

Активные граждане - благо для местной власти

Активность людей должна стимулироваться, а не подавляться, а правовое регулирование участия населения в осуществлении местного самоуправления должно быть направлено на создание необходимых гарантий участия граждан в осуществлении местной власти и обеспечения сбалансированности прав при реализации различными группами граждан своих интересов. Местное самоуправ­ление должно быть чрезвычайно заинтересовано в активности гражданского общества как минимум из меркантильных соображений. Опыт в первую очередь зарубежных стран свидетельствует о том, что многие публичные услуги не мог­ли бы оказываться вообще либо стоили бы гораздо дороже, если бы в их оказа­нии не участвовали сами жители (так, к примеру, экономический вклад жителей в предоставление социальных услуг в Германии ок. 75 млрд евро, а в Велико­британии - до 150 млрд евро).

В то же время привлекательность муниципалитета для жителей в немалой степени определяется возможностью их самореализации, в т. ч. в политической и общественной жизни, и в частности возможностью участвовать в решении общих дел, вносить вклад в общее дело. Это касается наиболее активных жи­телей, которым небезразлична судьба самого муниципалитета и сообщества.

Невозможность реализоваться в своем муниципалитете - как в профессиональ­ном плане, так и в общественной и политической жизни нередко является одной из основных причин миграции людей в крупные города или за границу. В этой связи органам местного самоуправления следует создавать необходимые усло­вия для максимально широкого участия населения в развитии муниципалитета, формировании и реализации местной политики. При этом требуются новые, со­ответствующие реалиям современного общества подходы к выстраиванию вза­имоотношений власти и жителей для обеспечения участия жителей в принятии решений, управлении местными делами, предоставлении услуг.

Принцип невмешательства в процесс самоорганизации жителей

Органы власти, в т. ч. местного самоуправления, не должны вмешиваться и пытаться оказывать давление на процесс самоорганизации жителей, ибо специ­фика мотивации граждан не терпит внешнего принуждения и вмешательства со стороны. Подобные попытки, как правило, лишь порождают обратный эффект. В то же время власть может в разумных цивилизованных формах стимулировать соответствующие процессы. Жителям, гражданскому обществу, как правило, важно признание их роли и значения как обществом (его отдельными сегментами или в целом), так и властью. Взаимоотношения между гражданским обществом и вла­стью должны ориентироваться на создание отношений доверия, но без «взаим­ного проникновения». Расширение участия жителей в местном самоуправлении, превращение их в активных соучастников процесса управления не должны рас­сматриваться органами местного самоуправления в качестве обременительного и, по сути, излишнего ритуала, как дань традиции и буквальному толкованию сущности понятия «самоуправление». Активное участие жителей должно рас­цениваться как потенциал и путь повышения эффективности муниципального управления, расширения спектра муниципальных услуг, роста их качества и устой­чивости предоставления.

Существующие порой скепсис по поводу целесообразности расширения во­влечения граждан в муниципальное управление и противопоставление демокра­тизации местного самоуправления и эффективности муниципального управления, на наш взгляд, отражают довольно распространенное заблуждение. Накопленный опыт (в т. ч. международный) позволяет сделать вывод о том, что эти тренды не только не разнонаправленны, но и могут удачно дополнять друг друга и обес­печивать развитие муниципалитета в современных условиях.

Представляем ряд выводов и рекомендаций по совершенствованию право­вого регулирования местного самоуправления и практик вовлечения граждан (жителей) в местное самоуправление.

Местный референдум

Анализ правового регулирования и практики показал наличие определенных коллизий норм избирательного законодательства и законодательства о мест­ном самоуправлении. Так, избирательное законодательство предусматривает, что на местные референдумы выносятся только вопросы местного значения, Законодательство о местном самоуправлении предусматривает проведение референдума по вопросу самообложения граждан, а во вновь образованных муниципальных образованиях - о структуре органов местного самоуправления, Оба вопроса не отнесены к вопросам местного значения.

Кроме того, на практике возникают коллизии между использованием форм представительной и непосредственной демократии. Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением само­стоятельно. Никаких оговорок или ограничений в конституционной норме нет, В то же время Конституционный Суд РФ и правоприменители фактически запре­щают выносить соответствующий вопрос на референдум. Сфера применения местных референдумов заметно сокращается и законодателем. Так, в частности, Федеральным законом от 27.12.2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдель­ные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствовани­ем деятельности органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации и органов местного самоуправления» голосование жителей по вопросу об объединении двух и более поселений, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований, было заменено на решение этого вопроса пред­ставительными органами каждого из объединяемых поселений.

Анализ практики референдумов о самообложении показывает, что затраты на проведение голосования часто несоразмерны с той суммой денежных средств в порядке самообложения, которую можно собрать с граждан; плохо отработаны механизмы исполнения принятого на референдуме решения; зачастую прихо­дится обращаться в суд, использовать механизм исполнительного производства; самообложение вводится только в сельских поселениях, в которых и так живут не очень богатые люди; в городских поселениях и городских округах эта практика получила слабое распространение.

Муниципальные выборы

Как свидетельствует анализ, наиболее существенным параметром, влияющим на качественный состав представительных органов, является размер муниципаль­ного образования, который предопределяет вид используемой избирательной системы, размер избирательных округов, т. е. влияет на особенности сбора подпи­сей, проведение избирательной кампании и т. п.

Таким образом, относительная целесообразность участия политических пар­тий и избирательных объединений в муниципальных выборах, использования пропорциональной избирательной системы усматривается только в крупных муниципальных образованиях с числом распределяемых мандатов более 20. В со­ответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении этому критерию отвечают муниципальные образования с числом жителей более 100 тыс. (это, как правило, городские округа и крупные муниципальные районы).

Определенные коллизии законодательства и сложности правоприменения прогнозируемы в связи с введением в действие Федерального закона от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», допускающего придание статуса главы муниципального образования главе местной администрации, вы­бранному по конкурсу. Поскольку глава муниципального образования относится к числу выборных должностных лиц, то предъявление к кандидатам на эту долж­ность дополнительных профессиональных или иных требований, как это преду­смотрено для главы местной администрации, является недопустимым. Данная конструкция еще не получила достаточно широкого распространения на прак­тике, однако очевидно, что здесь усматриваются определенные противоречия между нормами избирательного законодательства и нормами законодательства о местном самоуправлении.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица

Наблюдаемые в последние годы тенденции развития российского избира­тельного законодательства и законодательства о местном самоуправлении по­рождают новые проблемы, связанные с институтом отзыва в условиях действия пропорциональной избирательной системы, формирования представительных органов муниципальных районов путем делегирования. Возникает вполне зако­номерный вопрос: можно ли отозвать выборное должностное лицо, избранное на основе пропорциональной избирательной системы? В этой связи важно иметь в виду, что в законодательстве до настоящего времени отсутствуют юридические процедуры отзыва избирателями депутатов, избранных в представительные органы власти на основе пропорциональной избирательной системы. Попытки соответ­ствующего регулирования демонстрируют очевидную нестыковку голосования по отзыву с процедурой избрания депутатов, так как на выборах избиратели голосовали за список кандидатов, а не за конкретного кандидата.

Неясность существует и в вопросе о допустимости и механизме отзыва лиц, входящих в состав представительного органа муниципального района или го­родского округа с внутригородскими муниципальными образованиями, сфор­мированного путем делегирования. Кто и каким образом может отозвать депу­тата муниципального района? Можно ли прекратить только его полномочия как депутата районного уровня? Предполагается, что депутат представительного органа муниципального района может быть отозван избирателями того округа, в котором он был изначально избран в качестве депутата представительного органа поселения. При этом возможность и процедура отзыва указанной кате­гории депутатов должны быть прописаны в уставе муниципального образования с учетом особенности их избрания. 

По материалам журнала "Практика муниципального управления"