О правовом регулировании размеров выходных пособий выборных должностных лиц МСУ в связи с прекращением их полномочий

Работа на выборных должностях в органах местного самоуправления или органах государственной власти на постоянной основе подразумевает невозможность выполнения иной оплачиваемой работы, кроме препода­вательской, научной и иной творческой, а также постоянный риск прекращения полномочий и, как следствие, потерю дохода в случае неизбрания должностно­го лица на новый срок. В соответствии со ст. 172 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ) гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного само­управления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. В значительном количестве законов субъектов РФ устанавливались преференции, в соответствии с которыми выборным лицам гарантировались различные бонусы, или, иначе говоря, золотые парашюты, при прекращении исполнения полномочий. Соот­ветствующие гарантии закрепляются и муниципальными правовыми актами.

Устанавливаемые преференции могут носить различный характер. Иногда это возведенное в ранг правового предписания правило, в соответствии с кото­рым должностное лицо после истечения полномочий должно получить работу, аналогичную той, с которой такое лицо и было избрано на должность. В других случаях такие гарантии носят более привычный характер денежных выплат.

Следует отметить, что при установлении подобных гарантий правоприменители столкнулись с определенными проблемами. Причина этих проблем заключалась в том, что ст. 172 ТК РФ указывает на возможность установления гарантий как федеральными законами, так и законами субъектов РФ. Так, в ст. 6 ТК РФ указы­вается, что к ведению федеральных органов относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, обес­печиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работника (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Данная норма не позволяет однозначно ни утверждать, ни отрицать, относятся ли выборные должностные лица к понятию «отдельные категории работников». Однако даже в случае, если они к такой категории относятся, возникает следующая проблема: гарантии в виде определенных преференций реализуются такими работниками уже после истечения их полномочий, т. е. когда предполагаемый работник не на­ходится в трудовых отношен*<ях со своим работодателем и не имеет статуса, кото­рый подразумевает возможность предоставления ему соответствующих гарантий.

Все попытки установить преференции для выборных должностных лиц ор­ганов государственной власти и местного самоуправления столкнулись с выше­указанной логикой судебных и надзорных органов и однозначно отрицательной реакцией прокуратуры на установление соответствующих преференций в законах субъектов РФ или муниципальных правовых актах.

ПРИМЕР: Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании недействую­щей ч. 4 ст. 24 Закона Республики Хакасия, которой предусмотрено предоставление де­путату, работающему в Совете на постоянной основе, после окончания срока работы прежней работы (должности), а при ее отсутствии -другой равноценной работы (долж­ности) на том же или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации, ссылаясь на противоречие названной нормы трудовому законодательству. Суды отметили, что в силу ч. 2 ст. 64 ТК РФ установление прямых или косвенных преиму­ществ при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, на­циональности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, а также других обстоятельств, не связанных с де­ловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотрен­ных федеральным законом.

Оспариваемая норма Закона Республики Хакасия такое преимущество депутату Совета депутатов, работающему в Совете на постоянной основе, предоставляет, в то время как оно может быть предоставлено только федеральным законом.

В соответствии с ч. 2 ст. 6ТК РФ установлен прямой запрет органам государственной власти субъектов РФ на принятие законов и иных нормативных правовых актов, содер­жащих нормы трудового права по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. В связи с тем что подобная гарантия федеральным законода­тельством не предусмотрена, суды удовлетворили требования прокурора (см. опреде­ление Верховного суда РФ от 28.01.2009 №55-Г08-12).

ПРИМЕР: Согласно ст. 3 Закона Мурманской области от 27.12.2010 № 1302-01 -ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности» (далее - Закон Н- 1302-01-ЗМО) лицу, замещающему муниципальную должность, высвобождаемому в связи с вы­ходом на трудовую пенсию (расторжением трудового договора по инициативе работни­ка, достигшего возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости), при наличии не менее пяти лет стажа, определяемого в соответствии со ст. 11 указанного закона, про­изводится единовременная денежная выплата в размере пятикратной среднемесячной заработной платы данного лица, фактически начисленной ему за последние 12 календар­ных месяцев до дня его высвобождения. Единовременная денежная выплата является однократной (разовой). При наличии в трудовой книжке записи об увольнении по соб­ственному желанию всвязи с выходом на пенсию, сделанной ранее дня высвобождения лица с муниципальной должности, единовременная денежная выплата не производится. Исполняющий обязанности прокурора Мурманской области обратился в Мурманский областной суд с заявлением о признании приведенной выше нормы ст. 3 Закона № 1302-01-ЗМО противоречащей федеральному законодательству и недействующей, указывая на то, что она предусматривает денежную выплату, которая производится в связи с пре­кращением служебных отношений и носит характер компенсации, как это определено ст. 164,165 ТК РФ. Полномочия по установлению дополнительных гарантий отдельным категориям работников отнесены к ведению федеральных органов государственной власти. Законодатель субъекта РФ не вправе осуществлять правовое регулирование в дан­ной сфере. Федеральными законами от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) такого рода гарантии не предусмотрены.

Суды пришли к выводу, что данная норма принята за пределами полномочий субъекта РФ, поскольку ею установлена дополнительная гарантия лицу, замещающему муниципальную должность, в связи с выходом на трудовую пенсию (см. определение Верховного Суда РФ от21.11.2012№34-АПП2-4).

Совершенно очевидно, что подобный подход прокуратуры и судов не устраи­вал законодательные и исполнительные ветви власти - начиная от глав регионов и депутатов областных и краевых дум и заканчивая главами муниципальных об­разований. Позиция судов и прокуратуры неоднократно подвергалась критике. Так, согласно заключению Правового управления Аппарата ГД ФС РФ «депутат, вы­борное должностное лицо местного самоуправления приступают к осуществлению своих полномочий в результате избрания населением, т. е. в результате проведения выборов, которые по своей правовой природе не могут рассматриваться в каче­стве соглашения, а население при этом не является работодателем. Кроме того, осуществление полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления - это представление интересов избирателей, имеющее публично-правовой характер, поэтому осуществление полномочий депутата либо выборного должностного лица местного самоуправления не имеет характера трудовой функции в том значении, о котором говорится в ТК РФ. Реализация полномочий депутатом, выборным должностным лицом местного самоуправления не регламентируется также правилами внутреннего трудового распорядка. Организация деятельности любого представительного органа регулируется принимаемым им регламентом, который, однако, нельзя назвать аналогом внутреннего трудового распорядка. Поскольку, как уже отмечалось, отсутствует работодатель, невозможно говорить о создании им условий труда. В соответствии со ст. 16 ТК РФ трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заклю­чаемого ими в соответствии с ТК РФ, а не в результате избрания, на основании которого депутат либо выборное должностное лицо местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий. В отдельных случаях трудовые от­ношения возникают на основании трудового договора в результате избрания на должность, но только если избрание на должность предполагает выполнение работником определенной трудовой функции. Данная норма к депутатам и вы­борным должностным лицам местного самоуправления неприменима»*. Иными словами, в связи с особым статусом выборных должностных лиц к ним не могут применяться ограничения, предусмотренные ТК РФ.

И не так давно - возможно, на основании подобной логики или в результате определенного давления - суды в корне изменили свою позицию. Первопричиной изменения позиции стало мнение Конституционного Суда РФ, в соответствии с которым решение вопросов материально-технического и финансового обес­печения деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государ­ственных учреждений субъекта РФ, в т. ч. вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, относится к полномочиям органов государственной власти субъек­та РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). По данным вопросам органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в т. ч. региональные программы, вне зависимости от наличия в федеральных за­конах положений, устанавливающих указанное право. Конституционный Суд РФ признал абз. 4 ч. 1 ст. 6 ТК РФ не противоречащим Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он не исключает право субъекта РФ - при соблюдении требова­ний Конституции РФ и федерального законодательства - устанавливать законом субъекта РФ единовременную денежную выплату депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекра­щении их полномочий (см. постановление Конституционного Суда РФ от 05.04.2013 № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архан­гельского областного Собрания депутатов»).

В течение нескольких дней после принятия рассмотренного выше поста­новления Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ кардинально изменил позицию по аналогичным спорам, что выразилось в нескольких определениях.

ПРИМЕР: Верховный Суд РФ признал законным следующее положение Закона Алтайского края «О муниципальной службе в Алтайском крае»: «Лицу, назначенному на должность муни­ципальной службы главы администрации муниципального образования и замещавшему указанную должность не менее одного года, при прекращении полномочий в случае его отставки по собственному желанию в связи с болезнью, подтвержденной медицинским заключением, неназначения на очередной срок, а также по основаниям, предусмотрен­ным пп. 11-14ч. 10, п. Зч. 11 ст. 37 Федерального закона №131-Ф3, в соответствии с уставом муниципального образования может быть предоставлено право на ежемесячную вы­плату за счет средств местного бюджета в размере, не превышающем денежного содер­жания (с учетом индексации), ранее выплачиваемого ему по должности главы админи­страции муниципального образования, со дня прекращения его полномочий по указан­ным основаниям до устройства на новое место работы, но не более одного года со дня прекращения его полномочий» (см. определение Верховного Суда РФ от 10.04.2013 №51-АППЗ-1).

В другом деле заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с за­явлением о признании недействующими п. 4 ч. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 3 в части гарантий по обя­зательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу, пп. 2, 5-7 ч. 1 ст. 1 полностью, пп. 2, 3 ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 4 полностью, п. 1 ч. 1 ст. 2 в части продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, пп.2 и 3 ч. 1, ч. 2 ст. 2, ч. 2 ст. 4, ст. 5, ст. 11 полностью Закона Республики Саха (Якутия) от 10.11.2010 865-3 №631-IV «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)», сославшись на то, что в оспариваемой ча­сти региональный акт противоречит федеральному законодательству, имеющему боль­шую юридическую силу, поскольку устанавливает дополнительные гарантии (отпуска, выплаты и т. п.), не предусмотренные законодательством. Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении заявленных требований, отметив, что при всех различиях в полно­мочиях, правах и обязанностях депутатов различных уровней предоставление депута­там, осуществляющим свою деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий такая гарантия, как единовременная денежная вы­плата, направлена на обеспечение им дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением депутатских полномочий жизненным обсто­ятельствам. По своему назначению единовременная денежная выплата вполне соот­ветствует природе депутатского мандата, характеру профессиональной депутатской деятельности и призвана гарантировать конституционное право свободно распоря­жаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, профессию, тем бо­лее учитывая, что депутатам, осуществляющим депутатскую деятельность на профес­сиональной постоянной основе, после прекращения их полномочий не гарантируется предоставление прежней работы (должности), а при ее отсутствии - другой равноцен­ной должности (работы) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой ор­ганизации. Установление гарантий, не предусмотренных федеральным законодатель­ством, не противоречит ТК РФ (см. определение Верховного Суда РФ от 05.02.2014 № 74-АППЗ-37).

    Оценить однозначно подобные изменения в правоприменительной практике, не обусловленные каким-либо изменением законодательства, на котором такая практика основывается, достаточно сложно.

С одной стороны, интересам должностных лиц, да и буквальному толкованию действующего законодательства, соответствует актуальная на настоящий момент позиция судебных инстанций - та, которая позволяет устанавливать законами субъектов РФ гарантии выборным должностным лицам региональных органов власти, а также предоставляет право гарантировать соответствующую возмож­ность муниципалитетам. С другой стороны, констатация возможности устанавли­вать любые гарантии на региональным и местном уровнях представляется, мягко говоря, спорной, поскольку фактически развязывает руки чиновникам на местах.

На разрешение аналогичных проблем в сфере государственных корпораций был направлен Федеральный закон от 02.04.2014 № 56-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части введения ограничения размеров выходных пособий, компенсаций и иных выплат в связи с прекращением трудовых договоров для отдельных категорий работников», который ограничил размер предоставляемых топ-менеджерам компенсаций трехкратным среднемесячным заработком.

Аналогичные изменения необходимы и в отношении выборных должност­ных лиц, в т. ч. на местном уровне. Особенно они важны и актуальны для дота­ционных муниципалитетов, которых в стране большинство.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"