Проблемы развития местного самоуправления
В настоящее время существуют препятствия для развития местного самоуправления в малых городах России:
- несоответствие полномочий органов местного самоуправления и финансовых возможностей для их исполнения;
- несовершенство системы оформления прав и сделок в сфере землепользования;
- нерешенные вопросы в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
- существенное сдерживание экономического развития муниципальных образований;
- проблемы в сфере окружающей среды.
Рассмотрим причины возникновения и пути решения проблем, препятствующих развитию местного самоуправления.
Несоответствие полномочий и финансовых возможностей
Несоответствие полномочий органов местного самоуправления и финансовых возможностей для их исполнения - на сегодняшний день главное препятствие для развития местного самоуправления. Для решения данной проблемы существует два основных пути:
- увеличение базы собственных доходов местных бюджетов;
- развитие межбюджетных отношений с привлечением средств регионального и федерального бюджетов.
Первый путь предполагает прежде всего активность самого местного самоуправления в целях развития территории, обеспечения экономического роста, увеличения доходов местного бюджета, наведения правопорядка и т. д.
|
Пример В прошлом году одно из ведущих предприятий г. Кировска, передовое предприятие, соответствующее лучшим европейским аналогам, заплатило в бюджеты всех уровней 226 млн руб. Из них в бюджет города поступило 2,3 млн руб. (около 1 %), в бюджет Кировского района - 5,2 млн (2,3%), в бюджет Ленинградской области - 57,2 млн (25,3%), в федеральный бюджет - 71,4%. В среднем же для предприятий доля платежей в местные бюджеты несколько выше, однако она незначительна для решения проблем жителей, за которые отвечает местное самоуправление. |
Что касается второго пути, то следует признать, что существуют различные способы решения местных проблем с привлечением средств регионального и федерального бюджетов. Малые города приобрели опыт успешного привлечения значительных средств в рамках реализации Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Федеральный закон № 185-ФЗ), участия в различных программах и т. д. Однако использование таких возможностей требует от органов местного самоуправления также и определенных непосильных затрат.
|
Пример Для восстановления и реконструкции дождевой канализации в Кировске необходимы средства, во много раз превышающие собственные доходы годового бюджета города. Чтобы подать необходимые документы и попытаться попасть в государственные программы, нужно выполнить проектно-изыскательские работы, стоимость которых составляет половину годового бюджета Кировска. Эту проблему надо решать, так как уровень грунтовых вод в городе достаточно высокий, в подвалах стоит вода, разрушаются фундаменты зданий, дороги и проезды и т. д. |
Для исправления данной ситуации необходимо принять следующие меры:
- внести изменения в Бюджетный кодекс РФ и другие законодательные акты стем, чтобы 100% налога на доходы физических лиц (НДФЛ) поступало в местные бюджеты, например 50% на уровень поселений, 50% - на уровень районов. При этом НДФЛ (что очень важно!) должен поступать в местные бюджеты по месту жительства физических лиц, а не по месту их работы.
|
Пример В Кировске значительная часть жителей работает за пределами своего города, в основном в Санкт-Петербурге. Соответственно НДФЛ выплачивается в другом субъекте и не поступает туда, где эти люди живут и нуждаются в решении местных проблем. Неоднократно и безрезультатно Ленинградская область обращалась на федеральный уровень, чтобы НДФЛ уплачивался по месту жительства. Но, очевидно, интересы крупных городов все-таки перевешивают. |
- необходимо внести изменения в законодательство, чтобы предусмотреть возможности финансирования из государственного бюджета проектно-изыска-тельских работ и подготовки документации, необходимой для включения затрат на реконструкцию и строительство объектов транспортной и инженерной инфраструктуры поселений и районов в адресные и иные федеральные, региональные и международные программы.
Изменить систему оформления прав и сделок
Одним из существенных препятствий для развития местного самоуправления является сложившаяся система оформления прав и сделок в сферах землепользования. Эта система чрезвычайно забюрократизирована, усложнена, требует значительных затрат времени и средств, содержит предпосылки для массовой коррупции.
Такая ситуация препятствует экономическому развитию территорий, защите прав граждан, не позволяет обеспечивать рост доходов местных бюджетов.
Решить данную проблему можно путем внесения изменений в законодательство, чтобы приблизить эту систему к системам, которые реализованы в соседних странах ЕЭС, например в Финляндии, Эстонии. В этих целях необходимо разработать и реализовать государственную программу всеобщего кадастра для всех существующих земельных участков страны и упростить требования и процедуры для оформления кадастрового учета земельных участков.
Проблемы в сфере ЖКХ
К числу основных вопросов местного значения относятся вопросы ЖКХ, где существует не только дисбаланс ответственности и реальных возможностей при исполнении этих полномочий, но и явная тенденция по лишению органов местного самоуправления возможностей для исполнения этих полномочий. В частности, важнейшими инструментами влияния на тепло-, водоснабжение, водоотведение и другие коммунальные услуги являются регулирование тарифов и нормативов, а также утверждение инвестиционных и производственных программ организаций коммунального комплекса. В то же время в последние годы имевшиеся полномочия органов местного самоуправления в этих сферах ушли на региональный уровень.
Попытки ввести единые тарифы и нормативы для коммунальных услуг, например, для региона могут быть успешны только при наличии эффективной региональной компании, которая решает проблемы перекрестного финансирования, привлечения необходимых инвестиций и оперативного решения эксплуатационных вопросов, взаимодействия с потребителями и т. д. С позиций "социальной справедливости", обычно понимаемой у нас как"уравниловка", это может быть привлекательно. В то же время для экономики с использованием рыночных механизмов это недопустимо.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "организация в границах поселения электро-, тепло-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом"относится к вопросам местного значения.
При этом государство последовательно лишает органы местного самоуправления реальных инструментов исполнения этих полномочий.
Для решения проблем в сфере ЖКХ следует закрепить применительно ко всем видам коммунальных услуг подход, который использован в Федеральном законе от 30.12.2004 № 210-ФЗ"Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"(далее-Федеральный закон №210-ФЗ):тарифы и нормативы устанавливает орган поселения, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80% товаров и услуг соответствующей организации коммунального комплекса, и аналогично для уровня района, региона, Российской Федерации.
Состояние жилого фонда - еще одна проблема для местного самоуправления. Для ее решения необходимо провести капитальный ремонт и комплексную энергосберегающую реконструкцию практически всех жилых домов старше 10 лет.
|
Пример Кировск активно использовал возможности, которые предоставил Федеральный закон № 185-ФЗ. Благодаря такой активной позиции города проблемы неотложного капитального ремонта многоквартирных жилых домов в Кировске решены на 15-20%. Это много, если посмотреть на предыдущие 20 лет, когда они не решались вовсе. А что делать с остающимися 80-85% проблем? В то же время необходимо осуществить комплексную энергосберегающую реконструкцию этих домов. А это требует весьма значительных средств, которые по схеме Федерального закона № 185-ФЗ не сможет дать ни госбюджет, ни сами жители (собственники жилья). Жители могли бы взять на себя значительную часть таких затрат только в случае их распределения на достаточно длительный срок (в кредит). |
Проблема в части дальнейшего проведения капитального ремонта и комплексной энергосберегающей реконструкции жилого фонда в целом государством недостаточно осознается и решается в неполной мере. На федеральном уровне должна быть разработана реальная программа, включающая частичное финансирование из госбюджета и финансирование за счет займов под залог коммунальных платежей и гарантии государства с погашением займов жителями, а также иные схемы с привлечением других финансовых инструментов.
Экономическое развитие муниципалитетов
Экономическое развитие муниципальных образований в настоящее время сдерживается из-за инфраструктурных проблем. В частности, требуются значительные инвестиции для развития транспортной и инженерной инфраструктуры территорий, связанной с размещением предприятий.
В большинстве случаев предполагается, что придет инвестор, который вложит требуемые средства в инфраструктуру и оформление прав землепользования. Это обеспечит приток предприятий, которые, очевидно, заплатят столько, чтобы инвестор окупил свои инвестиции с привлекательной прибылью. Однако практика на сегодняшний день показывает, что данный механизм работает не часто. Так, выясняется, что и инвесторов маловато, да и инвестиционная нагрузка на предприятия представляется им чрезмерной. А предприятия, освоившись на этой территории, будут платить налоги, которые даже за короткий период превысят сами затраты на инфраструктуру. В связи с этим возникает вопрос: почему же государство на федеральном или региональном уровне, куда поступает основная часть налогов, не желает вкладывать эти средства в инфраструктурную подготовку производственных зон, индустриальных парков, в инфраструктуру поселений? Оказывается, что в бюджетах нет необходимых средств, разве что только для отдельных"счастливцев", на которых по каким-то непонятным (или, наоборот, понятным ?) причинам пал выбор. А что же делать остальным?
На наш взгляд, наиболее реальный путь решения этой проблемы - частно-государственное партнерство. Допустим, есть частные инвесторы, которые готовы вкладываться в инфраструктуру территорий, где расположены их предприятия. К примеру, частные компании готовы дать средства на безвозвратной основе на ремонт автодороги, не являющейся частной, и аварийного участка главного напорного канализационного коллектора под этой дорогой. Но при этом для создания мотивации частных инвестиций в инфраструктуру территорий от предприятий, которые заинтересованы в размещении на этих территориях, необходимо внести изменения в законодательство, чтобы предусмотреть возврат таких инвестиций в пределах сумм уплаченных в соответствующие бюджеты определенных налогов, например на прибыль, имущество.
Необходимо также обеспечить мотивацию для частных инвестиций в инфраструктуру поселений, в частности освободить такие инвестиции от налога на прибыль, распространить на них возможность возврата в пределах сумм уплаченных налогов.
Еще одна проблема связана с тем, что подключение предприятий к системам электроснабжения связано с запредельными затратами на оплату присоединения и выполнение технических условий. Такие затраты сопоставимы с суммарными затратами на создание всей остальной инфраструктуры, в т. ч. обеспечивающей транспортную доступность, водоснабжение, хозяйственную и дождевую канализацию.
Большие проблемы создают сложившаяся система формирования тарифов и их непомерный рост, который наблюдается в последние годы. В связи с этим предлагается внести изменения в законодательство, чтобы распространить действие Федерального закона № 210-ФЗ на электроснабжение или в иной форме обеспечить муниципальный контроль в этой сфере.
Кроме того, действующее законодательство тормозит или делает невозможным создание локальных систем электроснабжения, которые могли бы быть вполне конкурентоспособны по сравнению с действующими структурами.
Проблемы в сфере охраны окружающей среды
За последние годы наблюдается тенденция передавать полномочия органов местного самоуправления на государственный уровень. При этом в сферах, затронутых указанными изменениями, происходит ухудшение ситуации.
Например, были прекращены полномочия органов местного самоуправления по экологическому контролю. Предполагается, что эти функции в настоящее время выполняет Росприроднадзор. Однако ведомство, не располагая подразделениями на местах, не контролирует в должной мере состояние окружающей среды и влияние на нее юридических и физических лиц.
Для решения этой проблемы предлагается внести в законодательство изменения, чтобы Росприроднадзор мог делегировать органам местного самоуправления полномочия по экологическому контролю с соответствующим финансовым сопровождением исполнения этих полномочий. Также необходимо прекратить практику лишения или"размывания"имеющихся у органов местного самоуправления полномочий без обсуждения такого рода инициатив с муниципальным сообществом.
Роль СМИ в развитии местного самоуправления
Значительную роль в развитии местного самоуправления играют средства массовой информации (СМИ). Однако все чаще в последнее время федеральные СМИ дискредитируют местное самоуправление, "местных чиновников","управляющие компании", а федеральные органы вводят ограничения, препятствующие деятельности местных СМИ.
В целях развития местного самоуправления в малых городах необходимо развернуть в СМИ кампанию по поддержке местного самоуправления как ключевого элемента развития гражданского общества.
Следует отметить, что в малых городах существуют проблемы информирования населения о решении вопросов местного значения, деятельности органов местного самоуправления, об организации общественных дискуссий по местным вопросам, а также поддержания необходимого интереса жителей к решению местных вопросов. На такие процессы необходимо своевременно реагировать, проводить обсуждение данных проблем, искать пути их решения.
Мы часто говорим о проблемах местного самоуправления, недостатках и пробелах принимаемых законов и разного рода актов. Иногда удается, как кажется, донести свои предложения до тех, кто эти законы и акты принимает. Однако затем практически все, что предлагается местным сообществом, участвующим в обсуждении законопроектов, которые касаются местного самоуправления, исчезает или трансформируется до бесполезности. В итоге создается впечатление, что таким образом происходит лоббирование интересов монополий, сторонников абсолютной централизации.
Во избежание этого следует организовать эффективное лоббирование позиций местного самоуправления на всех уровняхформирования законодательства и нормативно-правовой базы. Возможно использовать для этого уже существующие региональные и федеральные объединения муниципальных образований, привлекать опытных муниципалов "с мест" и квалифицированных экспертов-ученых. Все указанные изменения должны быть внесены в законодательство. И если этого не сделать сейчас, местное самоуправление в малых городах России не получит должного развития.
