Проведение опросов граждан

Согласно ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Опрос граждан является одной из форм участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления. Косвенно данную форму предусматривает и Конституция РФ, согласно ст. 130 которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (одной из которых и является опрос граждан) через выборные и другие органы местного самоуправления.

Если говорить о федеральном законодательстве, то здесь все то, что связано с проведением опроса граждан, регламентируется лишь ст. 31 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В остальном (если что-то не урегулировано данной статьей в части опроса граждан) следует руководствоваться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

Статья 31 Федерального закона 131-ФЗ в отношении организации и проведения опросов граждан предусматривает следующие положения:

• результаты опроса граждан носят рекомендательный характер. Данное положение означает, что результаты опроса граждан не обязательны для органов государственной власти и органов местного самоуправления: ими можно руководствоваться, можно принять их во внимание частично, а можно и вовсе проигнорировать. Участники опроса не вправе требовать от органов государственной власти или местного самоуправления обязательной реализации тех рекомендаций, требований и пожеланий, которые были высказаны по результатам опроса;
• в опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.Согласно п. 28 ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ) под избирательным правом граждан следует понимать конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов и списков кандидатов, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях.

По общему правилу активное избирательное право наступает у гражданина по достижении 18-летнего возраста (ст. 4 Федерального закона № 67-ФЗ ), следовательно, все жители муниципального образования, достигшие совершеннолетия, вправе участвовать в опросе граждан.

При этом опрос граждан должен производиться с соблюдением следующих принципов, вытекающих из положенийи Конституции РФ, и действующего законодательства:

 1.жители муниципального образования участвуют в опросах на равных основаниях. Каждый участник опроса обладает одним голосом и участвует в опросе непосредственно;

2.какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в опросе в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям запрещаются;

3.участие в опросе является свободным и добровольным. В ходе опроса никто не может быть принужден к выражению своего мнения и убеждений или отказу от них;

4.подготовка, проведение и установление результатов опроса осуществляются на основе принципов законности, открытости и гласности;

• опрос граждан проводится по инициативе:

1.представительного органа или главы муниципального образования ‒ по вопросам местного значения. Вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов представлены в ст. 14‒16 Федерального закона 131-ФЗ. Следует иметь в виду, что вопросы, перечисленные в ст. 14.1‒16.1 указанного закона не могут служить основанием для проведения опросов граждан, поскольку хоть и находятся потенциально в компетенции органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, но к вопросам местного значения не относятся;

2.органов государственной власти субъектов РФ – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Сам порядок изменения целевого назначения земель предусмотрен Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” и иными нормативно-правовыми актами федерального и регионального уровней;

• решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: 

1.дата и сроки проведения опроса;

2.формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3.методика проведения опроса;

4.форма опросного листа;

5.минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе;

• жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса гражданне менее чем за 10 дней до его проведения путем официального опубликования информации (или) ее обнародования.

В целях официального опубликования п. 7 ч. 1 ст. 17 Федерального закона 131-ФЗ наделяет органы местного самоуправления правом на учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Обнародование официальной информации производится в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, например через муниципальные средства массовой информации, путем размещения объявлений и т. д.

Неисполнение требований о предварительном информировании жителей о предстоящем проведении опроса влечет за собой недействительность самого опроса, поэтому заинтересованным органам следует обращать на это самое пристальное внимание;

• финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: 

1.за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

2.за счет средств бюджета субъекта РФ – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Расходы местных бюджетов (в т. ч. связанные с подготовкой и проведением опроса граждан) осуществляются в соответствии сБюджетным кодексом РФ (ч. 1 ст. 53 Федерального закона № 131-ФЗ).

В связи с этим возникает вопрос о том, должен ли оплачиваться труд тех лиц, которые заняты непосредственно в процессе проведения опроса граждан (члены комиссии по проведению опроса, лица, непосредственно проводящие опрос, и т. д.).Федерального закона 131-ФЗ никак не регламентирует данный вопрос, однако исходя из положений ч. 3 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека можно сделать вывод о том, что труд лиц, занятых в процессе проведения опроса граждан, должен вознаграждаться (оплачиваться). Исключение могут составлять т. н. добровольные помощники (члены общественных организаций, товариществ собственников жилья, территориального общественного самоуправления и т. д.), выразившие желание работать на безвозмездной основе.

Порядок назначения и проведения опроса граждан согласно ч. 4 ст. 31 Федерального закона 131-ФЗ определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Как правило, в целях недопущения излишнего загромождения устава во многих муниципальных образованиях порядок назначения и проведения опроса граждан детально предусматривается в специальном решении представительного органа муниципального образования, что наиболее целесообразно.

Пример

На территории Артемовского городского округа Приморского края опрос граждан производится на основании Положения о порядке проведения опроса граждан в Артемовском городском округе, утв. решением Думы г. Артема Приморского края от 31.05.2005 № 120.

Согласно указанному Положению подготовку и проведение опроса на территории Артемовского городского округа осуществляет Комиссия по проведению опроса (далее – Комиссия). Комиссия назначается Думой г. Артема в количестве 3–15 человек в зависимости от территории проведения опроса, на основе предложений инициаторов проведения опроса, общественных объединений, жителей Артемовского городского округа. В состав Комиссии в обязательном порядке включаются представители Думы г. Артема, городской администрации, а также общественности. Комиссия в рамках своей компетенции:

• организует исполнение закона при проведении опроса и обеспечивает его соблюдение;
• осуществляет контроль за соблюдением права жителей Артемовского городского округа на участие в опросе;
• не позднее чем за 10 дней до проведения опроса информирует жителей Артемовского городского округа о дате и сроках (периоде), времени, методике проведения опроса, вопросе (вопросах), предлагаемых при проведении опроса, форме подписного листа, своем местонахождении, номере телефона;
• обеспечивает изготовление опросных листов;
• оборудует пункты опроса;
• организует сбор подписей при проведении опроса;
• составляет списки участников опроса и лиц, осуществляющих сбор подписей;
• подводит итоги опроса и обнародует их;
• осуществляет иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством и Положением.

Администрация г. Артема обеспечивает Комиссию необходимыми помещениями, материально-техническими и финансовыми средствами, осуществляет контроль за расходованием выделенных средств.

Мнение жителей по вопросу (вопросам), выносимому (выносимым) на опрос, фиксируется в опросных листах, изготовленных по форме, утвержденной Положением. При вынесении на опрос нескольких вопросов опросные листы составляются отдельно по каждому вопросу.

Опрос проводится по месту жительства опрашиваемых путем заполнения опросного листа в период и время, определенные в решении Думы г. Артема о назначении опроса.

В первый день после даты окончания опроса члены Комиссии подсчитывают результаты опроса путем суммирования данных, содержащихся в опросных листах. На основании полученных результатов составляется протокол в трех экземплярах по форме, установленной Положением.

В течение трех дней после дня окончания опроса Комиссия направляет по одному экземпляру протокола в Думу г. Артема и главе г. Артема, а также публикует результаты опроса в средствах массовой информации. Вместе с экземпляром протокола в Думу г. Артема также предоставляются сшитые и пронумерованные опросные листы.

Многие решения представительных органов, определяющие порядок назначе­ния и проведения опросов граждан, содержат положение о том, что в опросе не име­ют права участвовать лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Данное правило не вызывает сомнений, поскольку согласно действующему законодательству указанные категории лиц дей­ствительно лишены возможности выражать свое мнение в рамках опроса граждан.

Опрос граждан не обязательно должен проводиться на территории всего муни­ципального образования. Действующее законодательство не запрещает органам государственной власти или местного самоуправления проводить опрос граждан на части муниципальной территории, в т. ч. в подъезде многоквартирного жилого дома, в многоквартирном жилом доме, на территории группы жилых домов, жилого микрорайона, квартала, улицы, сельского населенного пункта, не являющегося по­селением, на иной территории проживания граждан.

Некоторые муниципальные правовые акты предусматривают и такую форму про­ведения опроса граждан, как открытое голосование на собраниях жителей.

Пример

Подобная форма проведения опроса граждан закреплена в Положении об опросе граждан Пограничного муниципального района, утв. решением Думы Пограничного муниципаль­ного района Приморского края от 30.03.2005 № 34. Однако это не совсем правильно, по­скольку ст. 29 Федерального закона № 131 -ФЗ предусматривает собрание граждан в каче­стве самостоятельной формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, а опрос все же необходимо проводить путем получения от каждого гражданина ответов на поставленные вопросы с соблюдением установленных требований. С другой стороны, запретить такую форму проведения опроса, как голосование на собраниях граждан, также нельзя.

По мнению отдельных авторов, опрос граждан признается несостоявшимся в слу­чае, если число граждан, принявших участие в опросе, меньше минимального числа граждан, установленного в решении представительного органа местного самоуправ­ления о назначении опроса граждан, а недействительным опрос признается тогда, когда допущенные при его проведении нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты голосования граждан, принявших участие в опросе.

Поспорить с этим трудно, однако следует отметить, что представительные орга­ны местного самоуправления далеко не всегда устанавливают минимальное число граждан, принимающих участие в опросе. Во избежание данной ошибки необходимо в уставе муниципального образования или решении представительного органа, устанавливающем порядок организации и проведения опроса граждан, определить ми­нимальное число таких граждан.

В заключение хотелось бы остановиться на ответственности за нарушение за­конодательства о проведении опроса граждан.

Пример

Действующие на сегодняшний день решения представительных органов городских окру­гов и муниципальных районов Приморского края содержат единственное для всех по­ложение в части ответственности за нарушение законодательства о проведении опросаграждан. В них, в частности, указывается, что лица, препятствующие путем насилия, под­купа, угроз, подлога документов или иным способом свободному осуществлению гражда­нином Российской Федерации права на участие в опросе либо работе комиссии или членовкомиссии, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федеоаиии.

Объясняется это тем, что на сегодняшний день ни один нормативно-правовой акт федерального уровня не устанавливает прямой ответственности за нарушение правил организации и проведения опроса граждан. Однако в действующем законо­дательстве можно найти основания для привлечения виновных лиц к ответствен­ности за указанные выше нарушения.

Так, деятельность лиц, организующих или проводящих опрос граждан, сопря­женная с самовольными действиями, выходящими за рамки закона, может быть ква­лифицирована по ст. 19.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях как самоуправство. Это влечет за собой административную ответственность в виде штра­фа в размере от 100 до 500 руб.

Естественно, что более серьезные нарушения могут привести и к более серьез­ной ответственности. Например, половая или расовая дискриминация при про­ведении опроса граждан может повлечь за собой уголовную ответственность по ст. 136 Уголовного кодекса РФ, а это уже предполагает штраф в размере 200 тыс. руб., не говоря уже о более серьезных наказаниях (вплоть до лишения свободы на срок до двух лет).

Подводя итог, хочется отметить, что современная российская демократия, к со­жалению, пока еще очень далека от того, чтобы опросы граждан стали в муниципа­литетах явлением привычным. На сегодняшний день опросы граждан лучше проде­кларированы и нормативно закреплены, нежели реализованы на практике, поэтому говорить о каком-либо опыте подобной деятельности еще преждевременно. Однако,если данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления все-таки в будущем будет набирать обороты, органам местного самоуправления не­обходимо организовать и проводить все таким образом, чтобы у граждан не возни­кало того недоверия и разочарованности, которые сегодня испытывают многие, когда речь идет о выборах.