1. Муниципальное образование
Город Хабаровск
2. Содержание практики
В соответствии со ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относится в числе прочего утверждение местных нормативов градостроительного проектирования (МНГП). Согласно ч.4 ст. 24 Градостроительного кодекса МНГП содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе обеспеченность объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступность таких объектов для населения (включая инвалидов), обеспеченность объектами инженерной инфраструктуры, благоустройство территории).
МНГП являются обязательными только для органов местного самоуправления, учитываются при подготовке документов территориального планирования местного уровня и документации по планировке территории и достигаются в ходе реализации документов территориального планирования.
В ходе разработки местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска были подготовлены проекты нормативных документов, регулирующих порядок подготовки и утверждения, состав МНГП, сами МНГП и порядок мониторинга их выполнения.
3. Новизна практики
Адекватность подготовленных нормативов обеспечивалась дифференцированным подходом к нормированию различных территорий (частей города) – стандартных территорий нормирования (СТН). Для каждого вида СТН устанавливались дифференцированные показатели, учитывающие специфику соответствующих территорий. Данный подход к системе нормирования является инновационным в муниципальной практике и противостоит прежнему (все ещё распространённому) пониманию градостроительного нормирования, согласно которому целевые значения показателей должны устанавливаться «сверху».
Результативность внедрения практики обеспечивается встроенностью подготовленных МНГП в систему регулирования градостроительной деятельности прежде всего за счёт тесной связи с системой градостроительных регламентов в составе Правил землепользования и застройки.
4. Исходная ситуация
Принятый в 2004 году Градостроительный кодекс РФ модернизировал систему нормирования градостроительной деятельности, внеся следующие изменения:
- безопасность обеспечивается техническими регламентами, которые устанавливаются на федеральном уровне;
- правовой режим использования земельных участков устанавливается градостроительными регламентами в составе Правил землепользования и застройки – муниципальным нормативным правовым актом;
- местные нормативы градостроительного проектирования применительно к муниципальным (региональным) объектам инфраструктуры и общественным пространствам устанавливаются муниципальными, региональными правовыми актами.
Первые два вида показателей имеют обязательный характер для всех лиц. Нормативы градостроительного проектирования – это обязательства органов власти в соответствии с их полномочиями обеспечивать благоприятные условия жизнедеятельности населения.
В значительном количестве муниципальных образований подготовка и утверждение МНГП происходит с нарушением указанных выше положений. Например, неправомерно вводятся положения об обязательности МНГП «для всех субъектов градостроительной деятельности».
Необходимо было привести практику регулирования градостроительной деятельности в соответствие с законодательством, а главное – обеспечить взаимосогласованность использования различных институтов нормирования (прежде всего МНГП и градостроительных регламентов) во имя комплексной организации городского пространства и обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения.
5. Поэтапные мероприятия в рамках реализации практики
Ключевой методологической особенностью разработки нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска являлось наличие на момент начала работы по проекту в сентябре 2008 г. принятого генерального плана города и Правил землепользования и застройки. Такая схема разработки градостроительных нормативов не является оптимальной. В идеальной ситуации разработка подобных документов должна осуществляться параллельно и в увязке с разработкой генерального плана. При этом «спущенные сверху» нормативы не применяются механически, а могут быть использованы только в качестве аналогов для критической оценки с позиций их соответствия специфическим особенностям конкретного города.
Модель разработки МНГП на основании принятых документов территориального планирования и градостроительного проектирования, использованная в Хабаровске, имеет и свои преимущества. Во-первых, принятые документы являются достоверными источниками информации о состоянии городской среды для разработчиков МНГП, что снижает издержки на подготовительном этапе работы. Во-вторых, на этапе разработки МНГП может быть обнаружено, что показатели «априорного» нормирования, заложенные в основу генерального плана, перестали соответствовать реальным тенденциям развития города. В таком случае могут подготавливаться предложения о внесении изменений в генеральный план и правил землепользования и застройки.
Работа по подготовке МНГП Хабаровска была разбита на 3 этапа. На первом этапе была подготовлена модель местных нормативов градостроительного проектирования. На втором этапе была подготовлена первая редакция текста МНГП, а также пояснительная записка к ней. На третьем этапе были подготовлены проекты трёх правовых актов городского округа Хабаровска: «Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска», «Местные нормативы градостроительного проектирования города Хабаровска», «О мониторинге выполнения местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска».
Далее подробно описано содержание работ каждого этапа.
Этап 1
На первом этапе подготовки модели местных были выполнены следующие работы:
- Анализ содержания нормирования. Было дано определение норм и их правового статуса.
- Определение взаимосвязи правовых институтов нормирования – технических регламентов, градостроительных регламентов, нормативов градостроительного проектирования.
- Обоснование необходимости дифференциации городских территорий для целей нормирования – необходимость выделения стандартных территорий нормирования (СТН). Обоснование осуществлялось на основании осознания дифференцированности городских пространств и вытекающей из этого необходимости дифференциации градостроительных нормативов для сохранения разнообразности и целостности городской среды.
- Фиксация необходимости разработки МНГП совместно с механизмами реализации норм, зафиксированных в МНГП.Такой механизм должен формироваться за счёт точного понимания иерархии градостроительной документации, а так же корректного использования планов реализации генерального плана.
- Анализ правовых актов в части ранее практиковавшихся и ныне используемых подходов к формированию нормативов градостроительного проектирования. Дана общая характеристика системы градостроительного проектирования, сложившаяся в результате реформы 2004 г., а также проведён анализ сильных и слабых сторон региональных и муниципальных документов по нормированию градостроительного проектирования, принятых в России в последнее время. Было проанализировано не только содержание подобных документов, но и их статус, взаимодействие с документами других уровней, процедура разработки.
- Анализ состава компонентов нормирования благоприятных условий проживания и жизнедеятельности населения в контексте полномочий органов местного самоуправления. На этом этапе на основании результатов изучения практики разработки и применения градостроительных нормативов в различных регионах России был сформирован перечень компонентов среды, которые должны подлежать нормированию в рамках МНГП г. Хабаровска.
- Анализ документов градостроительного проектирования в городе Хабаровске с позиций градостроительного нормирования. Были проанализированы основные положения генерального плана Хабаровска, включая обоснованность прогнозов изменения численности населения, номенклатуру показателей ГП в отношении существующего состояния и планов развития коммунальной инфраструктуры.
- Формирование структуры нормативов градостроительного проектирования. По итогам проделанной аналитической работы была определена структура МНГП, включающая разбиение основных категорий нормирования на блоки показателей нормирования. Кроме того, были сформулированы предложения по составу нормативных документов, комплексно описывающих нормирование в сфере градостроительного проектирования. А также внесены предложения по созданию правовой и организационно-технологической схемы формирования и выполнения местных нормативов градостроительного проектирования по этапам в увязке с процессом бюджетного планирования
В завершении первого этапа была сформирована модель нормативов градостроительного проектирования представленная в форме таблицы, включающей перечень нормируемых показателей, а также пояснений к ним.
Этап 2
На втором этапе работы была подготовлена первая редакция МНГП г. Хабаровска. Для достижения данного результата были решены следующие аналитические задачи:
- Выделение стандартных территорий нормирования на основании, существующего состояния городской среды, а так же принятых в городе документов территориального планирования и градостроительного проектирования. Выделенные зоны, были сгруппированы в семь типовых групп. Каждой из групп были присвоены номера от 1 до 7 в порядке убывания интенсивности использования территории и возрастания удалённости от центра города.
- Формирование статистической базы, характеризующей состояние городской среды города Хабаровска в пределах категорий, подлежащих нормированию в рамках МНГП, определённых на первом этапе осуществления работ. Собранные значения показатели стали основой для определения нормативных значений для различных временных горизонтов.
- Определение нормативных значений показателей на основании определения трендов развития городской среды и задачи усиления её интегрированности и целостности, а так же формирование максимально комфортных условий для населения. Нормирование осуществлялось для каждого из типов СТН отдельно. Для определения итоговых нормативных значений использовалась параметрическая модель города Хабаровска, разработанная сотрудниками ИЭГ. Данная модель позволяла комплексно оценивать использование территории города через систему взаимоувязанных показателей, характеризующих все основные параметры состояния городской среды, коммунальной, социальной и транспортной инфраструктуры, жилищного сектора. При этом проводилось сопоставление полученных значений показателей, с аналогичными нормируемыми величинами, зафиксированными в других нормативных документах города Хабаровска, а так же в МНГП и ГП других городов России.
По итогам второго этапа был сформирован текст первой редакции МНГП города Хабаровска, в котором использовались результаты как первого так и второго этапа работы. Так же была сформирована подробная пояснительная записка с прилагающимися к ней таблицами статистических материалов, использованных при определении значений нормируемых показателей.
Этап 3
На третьем этапе основные положения МНГП города Хабаровска были согласованы с городской администрацией. По результатам согласования проект документа был доработан и дополнен. В отчётных материалах по третьему этапу были представлены проекты пакета нормативных документов в сфере нормирования градостроительной деятельности. В него вошли:
- проект нормативного правового акта городского округа «Город Хабаровск» «О составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска»;
- вторая редакция проекта нормативного правового акта «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска»;
- проект решения Хабаровской городской Думы «О внесении изменения в Устав городского округа «Город Хабаровск»;
- проект решения Хабаровской городской Думы «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска».
К проектам документов были приложены подробные обосновывающие материалы.
6. Проблемы реализации практики и пути их решения
Первая проблема, с которой пришлось столкнуться при разработке МНГП Хабаровска, была связана с необходимостью преодолевать устаревшие представления о градостроительном нормировании, когда целевые значения показателей устанавливаются сверху. Применение дифференцированного подхода к нормированию не сразу нашло одобрение в сообществе, привыкшем к прежним порядкам.
Второй проблемой является ошибка, выражающаяся во включении неправомерной формулировки «нормативы градостроительного проектирования обязательны для выполнения всеми субъектами градостроительной деятельности». Ключевым является понимание того, что нормативы не являются обязательными для всех. Исключения могут составлять случаи, когда нормативы не выполняются на отдельном земельном участке, но за счёт компенсирования выполняются в целом на более значительной территории. Некоторым объяснением факта распространённости таких ошибок является то, что ранее такие «априорные нормативы» должны были быть обязательными для всех, но при рыночной экономике такое более невозможно.
Указанные особенности нормативов градостроительного проектирования определяют как минимум необходимость решения задачи встроенности таких нормативов в общую систему управления развитием города и нормирования его развития (соотношение с обязательными техническими регламентами безопасности и обязательными градостроительными регламентами), а также использования их в качестве инструментов индикативного планирования и мониторинга реализации планов развития города. Именно аргументированное предъявление необходимости перехода на такую модель управления города является ключевым фактором решения этих проблем.
7. Затраты на реализацию практики
Каждый из этапов работы по разработке МНГП города Хабаровска имел свои технологические особенности, что сказывалось как на количестве сотрудников, задействованных в работе, так и на объёме работы как таковой. Следовательно, объём затрат на реализацию практики необходимо оценивать в разрезе каждого этапа отдельно.
Этап 1: предполагал аналитическую проработку концепции МНГП, что предполагало помимо прочего предъявление нового технологического подхода к разработке подобных документов. Это указывает на то, что повторное осуществление аналогичной работы будет менее затратным, в связи с наличием наработанной методологии. На данном этапе в работе принимали участие 4 специалиста, общий объём рабочего времени составил 3 чел/месяца, кроме того были осуществлены 4 командировки в Хабаровск.
Этап 2: предполагал разработку первой редакции МНГП, для чего требовалось произвести работы по выделению СТН, а так же разработке параметрической модели города. На момент выполнения работы этот опыт являлся уникальным и инновационным, что сказалось на повышении трудозатрат. Кроме того, данный этап работы предполагает обширную работу по сбору и обработке статистических данных, что является длительным и трудоёмким процессом. В работах по 2-ому этапу было задействовано 4 специалиста, общий объём работ составил 6 чел/месяца, были осуществлены 4 командировки в г. Хабаровск.
Этап 3: предполагал доработку текста МНГП с учётом комментариев заказчика, а так же подготовку проектов нормативных документов, принимаемых в пакете с МНГП. В работе было задействовано 2 сотрудника, общий объём работ 2 чел/месяца, было осуществлено 2 командировки в г. Хабаровск.
8. Полученные результаты
Подготовлен проект местных нормативов градостроительного проектирования, который находится на рассмотрении в администрации города. Ожидается, что утверждение нормативов в Хабаровске будет способствовать формированию целостной системы градостроительного проектирования, включающей в себя утвержденный генеральный план города, правила землепользования и застройки, местные нормативы градостроительного проектирования и соответствующие остальные нормативные правовые акты.
Был применён дифференцированный подход к градостроительному нормированию территорий, что должно стать подспорьем для гармоничного развития города, повышение интегрированности и целостности городской среды. Улучшение качества городского пространства в среднесрочной перспективе должно способствовать повышению качества жизни населения города.
9. Принятые нормативные правовые акты
Указанные проекты находятся на рассмотрении в администрации города:
- Проект нормативного правового акта городского округа «Город Хабаровск» «О составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска»;
- Проект нормативного правового акта «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска»;
- Проект решения Хабаровской городской Думы «О внесении изменения в Устав городского округа «Город Хабаровск»;
- Проект решения Хабаровской городской Думы «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска»;
- Проект правового акта «О мониторинге выполнения местных нормативов градостроительного проектирования города Хабаровска».
