1.Содержание практики
Статья 461Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность применения механизма развития застроенных территорий для привлечения частных инвесторов, готовых вкладывать средства в преобразования таких территорий в соответствии с градостроительными регламентами, определенными правилами землепользования и застройки.
Решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления. Такое решение не может быть принято, если отсутствует хотя бы одно из следующих трех условий:
1. градостроительные регламенты в составе утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки – градостроительные регламенты, действие которых распространяется на территорию, в отношении которой планируется принять указанное решение;
2. местные нормативы градостроительного проектирования или расчетные показатели обеспечения территории объектами инфраструктуры;
3. многоквартирные дома следующих видов[1] (должен быть в наличии хотя бы один вид многоквартирных домов):
- многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу[2];
- многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.
В составе территорий, в отношении которых принимаются указанные решения и которые соответствуют вышеперечисленным требованиям, могут располагаться другие объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту.
Указанный правовой механизм предполагает проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории, по результатам которого с победителем заключается договор в соответствии с требованиями статьи 462Градостроительного кодекса РФ.
Несмотря на наличие в различных регионах страны большого количества ветхого жилищного фонда и необходимости преобразования занимаемых им территорий, указанный правовой механизм нечасто используется на практике. Ключевой причиной этого является отсутствие правоприменительной практики и опыта реализации соответствующих проектов. Другой важной причиной является сложность подготовки застроенных земельных участков к аукционам, что связано с необходимостью моделирования параметров реализации проекта, оценкой затрат на освобождение территории от прав третьих лиц, потенциальной прибыльности проекта и определением начальной цены аукциона. Представители местных органов власти зачастую не способны самостоятельно проделать подобную работу в связи с недостатком квалификации и опыта. В связи с этим особую важность имеет проявление частными структурами инициативы по подготовке документации для аукциона на право развития застроенных территорий.
По указанным причинам был выполнен экспериментальный проект по обеспечению нормативно-правовых условий для осуществления градостроительной деятельности в отношении преобразования застроенных территорий. Проект проводился в городе Южно-Сахалинске, где были разработаны универсальные схемы, основанные на частной инициативе застройщика по подготовке проектов документов для проведения аукциона. Применение данных схем рекомендуется при реализации аналогичных проектов.
2. Новизна практики
Факт разработки универсальной схемы реализации данного механизма является новым в практике действий с застроенными территориями. Особенности использованного подхода состоят в следующем:
1. Рассматривались как схемы, реализация которых обеспечена действующим законодательством, так и схемы, которые возможно будет применять в случае внесения изменений в законодательство. Всего были рассмотрены 3 схемы:
- схема №1, основанная на взаимодействии застройщика с собственниками недвижимости в режиме частноправовых отношений;
- схема №2, использующая механизм развития застроенных территорий, определенный ГрК РФ;
- схема №3, сочетающая схему №2 с возможностью придания территориям особого статуса на основе местного референдума.
2. Описаны схемы снижения рисков, возникающих при реализации проектов по развитию застроенной территории.
3. Разработана схема расчетов в режиме итерационного определения оптимальных параметров реализации проекта с учетом ввода различных условий в части распределения обязательств между частным застройщиком и муниципалитетом.
3. Исходная ситуация
В Южно-Сахалинске в 2004 г. были приняты правила землепользования и застройки города, благодаря чему были сформированы минимальные необходимые условия для ведения градостроительной деятельности, связанной с использованием института развития застроенных территорий.
Количество игроков на локальном рынке жилья ограничено. Это объясняется как относительно низким платежеспособным спросом на жилье в регионе, так и сложностью входа на рынок, вызванной необходимостью выполнять требования, предъявляемые к строительству в сейсмоопасной зоне.
Важным для понимания сложившейся в городе ситуации является тот факт, что первая инициатива по реализации проекта развития застроенной территории была проявлена одним из частных застройщиков. В рамках этой инициативы были привлечены в качестве консультантов сотрудники фонда «Института экономики города» для формирования юридической, а также расчетной базы проекта в виде пакета проектов документов для проведения аукциона.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации проекта
Реализация подхода, при котором проект инициирует частный застройщик, предполагает подготовку застройщиком в сотрудничестве с органами местного самоуправления документов, необходимых для проведения аукциона на право развития застроенных территорий. Далее подготовленный пакет представляется в местную администрацию, которая организует проведение открытого аукциона. Очевидно, что такой подход сопряжен со значительными рисками. Сам по себе проект по развитию застроенных территорий является одним из наиболее рискованных видов девелопмента, что связанно со сложностью прогнозирования стоимости и продолжительности, а иногда и реализуемости задачи по освобождению рассматриваемого земельного участка от обременений. Инициирование подготовки аукционной документации в условиях существующей нормативной базы увеличивает рискованность проекта. Дополнительные риски в этой ситуации связаны с возможным проигрышем торгов (в таком случае затраты девелопера на подготовку документации не будут возмещены), а также отказом местной администрации от проведения аукциона. Таким образом, в качестве ключевой предпосылки, необходимой для успешной реализации данной практики, необходимы инструменты минимизации рисков.
Сама практика включает в себя комплекс процедур, позволяющих определять оптимальную юридическую модель реализации проекта и, вместе с тем, схему взаимодействия его участников, а также параметры реализации проекта, оптимальные с точки зрения получения максимального экономического и социального результата. По результатам такого анализа готовятся проект пакета документов для проведения аукциона и обосновывающие материалы к этим документам. Реализацию практики можно разбить на три этапа, которые подробно рассмотрены ниже.
I. Анализ возможных правовых схем реализации проекта
В рамках решения этой задачи должны быть рассмотрены правовые институты, в рамках которых может быть реализован рассматриваемый проект. Выбор таких процедур производится на основании анализа исходных параметров рассматриваемой территории и сопоставления их с требованиями законодательства. Отличительной чертой проекта, реализованного в Южно-Сахалинске, является то, что в качестве возможных правовых моделей рассматривались как схемы, реализуемые в рамках действующего законодательства, так и схемы, реализация которых стала бы возможной в случае внесения изменений в существующую нормативно-правовую базу. После определения возможных схем реализации проекта, каждая из них должна быть подробно описана и проанализирована. Описание схемы предполагает определение участников проекта, формы их взаимодействия, дополнительных условий, необходимых для обеспечения применимости данной схемы, ограничений, накладываемых на параметры проекта. Это позволяет оценивать уровень затрат на приведение стартовых условий проекта в соответствие с требованиями каждой из возможных организационно-правовых схем. Затем анализируются механизмы минимизации типовых рисков девелоперского проекта, возникающих при применении каждой из организационно правовых схем. Итогом такого анализа должен стать взвешенный и обоснованный выбор застройщиком-девелопером организационно-правовой схемы реализации проекта, обеспечивающей его максимальную доходность и дающей возможность минимизировать риски.
В рамках проекта в Южно-Сахалинске рассматривались возможные схемы:
- взаимодействие застройщика-девелопера с собственниками недвижимости в режиме осуществления частноправовых отношений, регулируемых, прежде всего, гражданским законодательством;
- действия с использованием института развития застроенных территорий, определенного статьями 461 – 463 Градостроительного кодекса РФ.
Кроме этого рассматривалась потенциально возможная, но не обеспеченная на данный момент в правовом отношении схема: сочетание института РЗТ с приданием таким территориям особого статуса по результатам проведения местного референдума[3].
II. Определение оптимальных параметров проекта в рамках выбранной организационно-правовой схемы реализации
Основой для выбора оптимальных параметров является использование моделей предварительной оценки рентабельности проекта. Для оптимизации процесса выбора оптимальных параметров проекта предлагается использовать универсальный алгоритм, основанный на следующих принципах:
1. необходимость итераций – последовательных шагов продвижения от укрупненных ко все более детализированным и точным параметрам планируемого проекта с изменениями условий его проведения (например, в отношении участия, или неучастия муниципалитета в качестве партнера проекта, «зоны охвата» проекта и проч.):
- первый шаг – укрупненные параметры, получаемые как результат экспресс-анализа;
- последующие шаги – детализация параметров вплоть до достижения их приемлемых значений по оптимальности (рентабельности) проекта;
2. расчеты производятся во взаимосвязи натуральных и стоимостных показателей:
- натуральные показатели относятся не только к территории в границах застройки проекта (что характерно для «классических» проектов планировки и является недостаточным для подготовки бизнес-планов инвестиционных проектов), но и к различным территориям сферы обслуживания различных видов магистральных сетей и головных объектов инженерной инфраструктуры (которые будут обслуживать не только территории в границах застройки проекта, но и иные территории с определением соответствующих показателей мощности, пропускной способности);
- стоимостные показатели включают дифференцированные показатели по затратам, поступлениям с учетом приемлемой нормы прибыли и определением показателя приемлемой стартовой цены права на заключение договора на развитие застроенных территорий;
3. особенности в отношении магистральных сетей и головных объектов инженерной инфраструктуры определяются следующими возможностями:
- использование и включение в расчеты технических условий, предоставляемых организациями коммунального комплекса.
- использование фактических данных, характеристик и экспертных оценок (с участием организаций коммунального комплекса). Однако реализация этой возможности может натолкнуться на препятствия, связанные с отсутствием или не предъявлением соответствующей информации.
- использование показателей тарифов на подключение, надбавок к тарифам. Эта ситуация возможна при наличии комплексной программы развития инженерной инфраструктуры, а также инвестиционных программ ОКК, на основании которых рассчитываются тарифы на подключение.
Алгоритм включает четыре блока (графическое отображение алгоритма представлено в приложении 1):
- блок 1 – территориальные схемы проекта – предполагает определение границ проекта и фиксацию расположения необходимых инфраструктурных объектов на картах-схемах;
- блок 2 – параметры исходной ситуации - предполагает сбор информации о наличии и объеме обременений (прав третьих лиц) и параметризацию состоянии инфраструктурных объектов;
- блок 3 – маркетинг, прогноз поступлений; на основании маркетингового исследования проводится оценка уровня конкуренции на рынке, перспективной цены реализации жилья;
- блок 4 – расчеты, выводы, предложения; на основании данных блоков 1-3 проводится расчет рентабельности проекта с использованием простой модели дисконтированных денежных потоков.
Оптимальный результат в таком случае достигается путем итерационного повторения блоков 1-4 вплоть до получения результата удовлетворяющего условиям минимальной требуемой доходности, либо до момента, когда будут исчерпаны все возможные сочетания значений исходных параметров и можно будет выбрать комбинацию с наилучшим исходом. В рамках модели предусмотрены варианты использования механизмов ГЧП, в отношении распределения затрат на развитие социальной и инженерной инфраструктуры между застройщиком и муниципалитетом.
Результатом осуществления процедур согласно представленному алгоритму должны стать оптимальные параметры проекта, включая объем затрат на освобождение от обременения, объем и тип застройки, потребность в объектах социальной и инженерной инфраструктуры, порядок взаимодействия с местной администрацией и т.д. Ключевым итоговым показателем является максимальная цена права на заключение договора о развитии застроенных территорий, при которой застройщик может достигнуть минимального уровня требуемой доходности. На основании этого показателя оцениваться начальная цена аукциона. Полученные материалы становятся ключевой составляющей обосновывающих материалов к пакету документов, готовящихся для предоставления в администрацию с целью проведения аукциона.
III. Формирование пакета документов для проведения аукциона
Заключительным этапом подготовки проектов документов к аукциону на право заключить договор о развитии застроенных территорий по инициативе частного застройщика заключается в формировании пакета документов для проведения аукциона и предоставление его местной администрации. Ключевым моментом является понимание места таких документов в системе градорегулирования и осознание необходимости их подготовки в четком взаимодействии с представителями администрации. В рамках реализации проекта в Южно-Сахалинске был подготовлен проект пакета документов, включающий в себя:
- форму извещения о проведении аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории,
- форму договора о развитии застроенной территории,
- форму договора о подключении объекта капитального строительства к сетям инженерно-технической инфраструктуры.
С момента подачи проекта пакета документов в местную администрацию подготовительный этап проекта можно считать завершенным. В дальнейшем успех реализации проекта во многом зависит от содействия администрации.
5. Проблемы реализации практики и пути и решения
Бóльшая часть проблем, возникших при реализации данной практики, были связаны с взаимодействием частного застройщика с администрацией. Очевидно, что застройщик, проявляя инициативу, становится чрезвычайно зависимым от готовности местных властей оказывать ему содействие в реализации проекта. К сожалению, даже качественно подготовленный пакет аукционной документации не дает гарантии проведения аукциона, поскольку окончательное решение по этому поводу принимает орган местного самоуправления. Обозначить пути решения подобных проблем весьма сложно. Застройщик может минимизировать подобные риски, наладив конструктивное взаимодействие с администрацией на начальных этапах рассмотрения проекта. В наименьшей степени такие риски будут актуальны в ситуации максимальной формализованности отношений девелопера и администрации – наличие в городе всего комплекса документов градостроительного проектирования и правового зонирования, принятой адресной программы сноса ветхого жилого фонда[4]. Чем выше социальная значимость, публичность такого проекта, тем выше заинтересованность представителей местной власти в его успешной реализации, и тем ниже уровень риска, с которым вынужден столкнуться застройщик.
Можно отметить также проблемы второго порядка:
- Отсутствие взаимодействия с организациями коммунального комплекса, осложняющее оценку отдачи от проекта и определения его оптимальных параметров. Сложности могут возникать и в дальнейшем на этапе строительных работ, когда невыполнение обязательств организациями ОКК может повлечь за собой дополнительные издержки, связанные со строительством инфраструктурных объектов. Риск возникновения таких проблем существенно снижается в случае наличия в городе комплексной программы развития инженерной инфраструктуры, а также инвестиционных программ организаций ОКК. Для случая, когда такие документы отсутствуют, алгоритм определения оптимальных параметров проекта предполагает возможность учета различных схем решения проблемы подключения к инженерным сетям.
- Отсутствие качественной муниципальной статистики и возможностей для проведения детального маркетингового исследования. Эти ограничения снижают точность производимых расчетов, что увеличивает уровень риска. Вложение денег в исследование рынка для получения более точной информации должно являться приоритетным интересом застройщика. Однако это решение должно приниматься только на основе взвешенной оценки вероятности невозврата таких инвестиций.
6. Затраты на реализацию практики
Подготовка проекта пакета документов для аукциона на право развития застроенной территории была осуществлена Фондом «Институт экономики города» в Южно-Сахалинске, и продолжалась в общей сложности 14 месяцев. В реализации проекта было задействовано 4 сотрудника Фонда. Однако эта работа включала в себя разработку новой методологии подготовки проектов развития застроенных территорий по инициативе частного застройщика. Поскольку такой опыт ранее отсутствовал, проект включал в себя трудозатраты, связанные с анализом нормативной базы, построением финансовой модели, калибровкой алгоритма определения оптимальных параметров проекта, подготовкой пакета документов. При реализации практики в отношении конкретных территорий с использованием разработанной в рамках проекта методологии объем трудозатрат существенно снизится.
При условии наличия специалистов, владеющих описанной методикой (планировщика, экономиста, юриста), а также исходных данных, соответствующих требованиям данной методики, общие трудозатраты по проекту не должны превышать двух рабочих месяцев.
Очевидно, что данная практика может быть востребована непосредственно органами местного самоуправления, которые принимают решения о развитии застроенных территорий.
7. Полученные результаты
Проекты документов, подготовленные по итогам работы, не были в кратчайшие сроки после ее завершения использованы для проведения аукциона на право развития застроенных территорий. Ключевой проблемой оказалось согласование параметров проекта местной администрацией.
Тем не менее, 14.01.2010 в Южно-Сахалинске состоялся аукцион №87, ставший первым аукционом на право развития застроенных территорий. Подготовленный ИЭГ проект договора на развитие застроенных территорий лег в основу договора, заключенного по результатам проведенных торгов.
Главным итогом проекта стоит считать разработку универсальной методики подготовки проектов развития застроенных территорий по частной инициативе – методики, которая может применяться и работниками местных администраций. Поскольку проблема ветхого жилого фонда является весьма острой для многих российских городов, применение разработанной методики может стать шагом на пути преобразования облика городов и улучшения качества среды, а значит и качества жизни людей.
8. Принятые нормативно-правовые документы
Разработанный в рамках реализации практики проект договора о развитии застроенных территорий был использован при реализации проекта по развитию застроенных территорий в городе Южно-Сахалинске.
При разработке проекта договора о развитии застроенной территории в г. Южно-Сахалинске сторонами были изменены некоторые положения модельного договора, предложенного ИЭГ. В частности, из положений о предмете договора было исключено положение о том, что собственно является предметом договора, т.е. развитие застроенных территорий. Кроме того, в положение о предмете договора были включены обязанности сторон, которые в модельном договоре ИЭГ определены в отдельный раздел об обязанностях сторон. Далее, в положения о цене договора были включены вопросы ответственности сторон. В частности, представляется сомнительной правомерность положения договора, определяющего, что в случае расторжения договора по вине администрации, денежные средства, выплаченные Застройщиком в качестве оплаты цены права на заключение Договора, возвращаются Застройщику на основании решения арбитражного суда Сахалинской области. Таким образом, получается, что договором предопределено решение арбитражного суда Сахалинской области. Выявленные выше моменты свидетельствуют о несоблюдении при составлении договора требований юридической техники. При рассмотрении некоторых условий, установленных договором, можно установить невозможность их применения в связи с неправильной формулировкой.
Тем не менее, даже не вполне корректное использование модельного договора на конкретном примере практики не снимает возможности его тиражирования в случаях, когда требования законодательства будут применяться в полной мере.
[1] В федеральном законе множественное число используется для обозначения вида объектов, но не для обозначения того, что объектов соответствующего вида должно быть много – больше одного. Иными словами, допускается, что на соответствующей территории может располагаться только один объект соответствующего вида.
[2] Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции»
[3] Согласно этой гипотетической схеме (при соответствующих результатах местного референдума) может быть допущено принудительное изъятие недвижимости. Для этого: 1) должен быть принят соответствующий закон субъекта РФ; 2) в соответствии с законом должны быть внесены соответствующие нормы в устав муниципального образования; 3) должен быть проведен местный референдум; 4) по результатам референдума проводятся соответствующие действия.
[4] В отношении формализации процедур следует отметить факт наличия соответствующей практики, имеющий место в Перми. В правилах землепользования и застройки Перми содержатся статьи, определяющие порядок проявления инициативы частных застройщиков при градостроительной подготовке территорий перед проведением аукционов.
