Практика реализации форм непосредственной демократии в Рязани

Прямое участие населения в принятии управленческих решении органами местного самоуправления, органически вплетаясь в архитектуру муниципального управления, повышая практическую результативность последнего, благоприятно влияет на эффективность управленческих процессов как в общегосударственном масштабе, так и на уровне отдельно взятого муниципального образования. Неслучайно высшим руководством страны перманентно ставятся задачи по развитию института непосредственной демократии, повышению уровня и качества народного представительства, которые тесным образом связаны с низовыми первичными уровнями публичной власти и управления.

Очевидно, что чем активнее реализуются разнообразии формы непосредственного осуществления населением и его участия в осуществлении местного самоуправления, тем более эффективно и грамотно выстроен механизму муниципального управления, поскольку опирается на структурированное местное сообщество, а значит, в конечном счете полнее  реализуются в решениях органов местного самоуправления интересы жителей соответствующей территории. Кроме того разнообразные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления служат массовой опорой органов местного самоуправления, укрепляют связи управленческого аппарата с населением, стимулируют гражданскую инициативу последнего, питаемую устойчивыми интересами различных общественных групп, на­конец, трансформируют эти интересы и традиции в активное гражданское поведение, практическую работу на благо процветания муниципалитета.

Одной из ключевых форм участия населения в осуществлении местного само­управления, основанной на организации граждан по месту их жительства, выступает территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС), в наибольшей сте­пени отвечающее сущности и предназначению института самоуправления.

ТОС является тем атрибутом общественной коммуникации, который позволяет формировать рациональные отношения с властью и наилучшим образом сглаживать дистанцию между органами местного самоуправления и населением. На сегодняшний день объединения ТОС выполняют двойную нагрузку: с одной стороны, это важнейший инструмент муниципальной демократии, позволяющий учитывать мнения и предло­жения жителей в процессе разработки и принятия решений по ключевым вопросам развития локальной территории, иметь "живой" канал обратной связи с людьми, для которых и во благо которых призвана функционировать вся система публичной власти, а с другой - это сплоченный коллектив единомышленников, чей личный авторитет сре­ди жителей соответствующей территории в большинстве случаев неоспорим. Это граж­данская активность снизу, движимая общими интересами жителей, когда забота об общественном благе становится не менее важной частью жизни, чем личные заботы.

В муниципальном образовании "Город Рязань" важность акцентирования на­правления ТОС в деятельности органов местного самоуправления осознается всеми субъектами общественно-властного взаимодействия, а всесторонняя поддержка и развитие объединений ТОС являются приоритетами муниципальной политики. Модель ТОС, выстроенную в Рязани, можно охарактеризовать как партнерскую, предполагающую тесную кооперацию объединений ТОС и органов местного само­управления, что достигается прежде всего посредством активной интеграции объ­единений ТОС в процесс разработки и принятия решений в роли инициаторов пред­ложений, общественных экспертов. В свою очередь понимание и оценка ТОС со сто­роны муниципальной власти как одного из важнейших механизмов общественного участия в вопросах развития муниципалитета позволяют обеспечить открытость и понятность городской политики жителям, а также оперативно решать помимо не­посредственно управленческих задачи, требующие мобилизации и высокой степени информированности населения.

При этом отдельные рязанские практики, в т. ч. нормативное сопровождение процедуры создания и текущей деятельности ТОС, заслуженно входят в библиотеку лучшего общероссийского опыта в сфере ТОС.

В этой связи следует отметить, что вопросы правового регулирования создания и деятельности ТОС в федеральном законодательстве получили лишь рамочное от­ражение. Так, абз. 2 ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 –ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит норму о том, что "границы территории, на которой осуществляется территори­альное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории", ч. 5 ст. 27 - "территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения".

Все остальные вопросы касательно установления порядка регистрации устава, opганизации и осуществления ТОС, а также условий и порядка выделения необходим средств из местного бюджета переданы на муниципальный уровень и отнесены к сфере регулирования устава и (или) нормативных правовых актов представительно органа муниципального образования.

В Рязани имеет место смешанный вариант схемы правового сопровождения сферы ТОС, поскольку устав муниципального образования, хоть и отводит ТОС отдельную статью, но, почти полностью повторяя формулировки федерального законодателя делегирует нормативное решение обозначенных выше вопросов представительному органу г. Рязани - Рязанской городской Думе.

Анализ названных нормативных документов, включая конкретизирующее Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Рязани позволяет говорить о том, что ТОС - это обособленная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, имеющая собственную нормативную правовую базу, особый порядок учреждения, механизмы текущего функционировав и прекращения деятельности, отличные от привычных понятий общественных организаций как организационно-правовой формы некоммерческих организаций.

Так, согласно ст. 7,8 Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Рязани процедуру создания ТОС в сжатом виде можно представить следующим образом:

• письменное обращение инициативной группы граждан численностью не менее пяти человек в профильное подразделение администрации г. Рязани, занимающееся вопросами регистрации органов ТОС, с предложением утвердить границы территории ТОС и с обязательным приложением описания территории, на которой предполагается осуществление ТОС;
• регистрация инициативной группы и проведение проверки соответствия поступившей заявки требованиям  действующего законодательства;
• направление администрацией города (при наличии положительного заключения) в Рязанскую городскую Думу проекта решения об утверждении границ территории ТОС;
• рассмотрение в месячный срок со дня поступления и утверждение представтельным органом местного самоуправления границ территории ТОС;
• организация инициативной группой граждан проведения учредительного собрания (конференции) граждан, проживающих на данной территории, по вопросу создания ТОС;
• проведение учредительного собрания (конференции) граждан, на которому принимается решение об организации и осуществлении на данной территории ТОС, определение наименования, целей деятельности и вопросов  местного значения, в решении которых намерены принимать участие граждане, утверждение устава ТОС, избрание органов ТОС и определение сроков их полномочий;
• учреждение ТОС посредством регистрации устава ТОС администрацией г. Рязани, чему предшествует процедура проверки пакета документов, подтверждающих соблюдение гражданами норм действующего законодательства в сфере ТОС;
• внесение созданного ТОС в реестр органов ТОС, действующих на территории г. Рязани. 

Говоря о процедурных вопросах создания и регистрации ТОС, необходимо от­метить, что при слаженном взаимодействии исполнительного и представительного органов местного самоуправления в 2010 г. в целях создания наиболее благоприятных условий и максимально упрощенных требований и процедур для реализации жите­лями города права на осуществление ТОС, формирования эффективного механизма взаимодействия органов местного самоуправления с представителями органов ТОС, стимулирования инициативы и расширения возможностей самостоятельного реше­ния населением вопросов социально-экономического развития соответствующей территории и в целом развития гражданской активности населения, была реформи­рована нормативная база в сфере ТОС. Среди общих моментов максимально воз­можного упрощения и упорядочения процедуры создания и текущего функциони­рования ТОС следует назвать:

• уменьшение с 10 до 5 человек численности инициативной группы граждан, при­нимающих решение о необходимости создания ТОС и обеспечивающих орга­низационное сопровождение процесса регистрации ТОС. Такая мера призвана демократизировать условия реализации прав граждан на ТОС и ускорить преду­смотренные законодательством сложные организационные процедуры созда­ния ТОС. В дальнейшем интересы жителей по созданию ТОС или отсутствию данной необходимости подтверждаются кворумом на собраниях (конференци­ях) граждан - волеизъявлением не менее половины граждан старше 16-летнего возраста, проживающих на данной территории;
• закрепление нормы, разрешающей инициативной группе организовывать проведение учредительного собрания (конференции) граждан по вопросу создания ТОС, после принятия представительным органом решения об ут­верждении границ создаваемого ТОС, что исключит возникновение ситуаций, когда вследствие, например, непринятия городской Думой решения об ут­верждении границ либо принятия с внесением поправок (изменений и до­полнений) инициативной группой уже проведено учредительное собрание (конференция) и приняты уставные документы, в которые потребуется вне­сение изменений, так как устав ТОС в обязательном порядке содержит опи­сание границ деятельности ТОС. В конечном итоге внесенная поправка по­зволяет создать логически стройный и последовательный механизм орга­низации ТОС;
• увеличение численности жителей, проживающих на соответствующей терри­тории, влияющей на проведение собрания или конференции граждан, осущест­вляющих ТОС, со 100 до 300 чел. направлено на упрощение процедуры прове­дения учредительных и очередных собраний граждан за счет расширения воз­можности организации более простой и удобной формы - собраний на территориях ТОС уровня подъезда многоквартирного жилого дома, многоквартирного жилого дома с прилегающей к нему территорией, группы жилых домов, улицы, возможно, некоторых кварталов и поселков.

Не имеющей прямого отношения к процедуре создания и регистрации ТОС, но принципиально важной также представляется поправка, касающаяся закрепления полномочий органов местного самоуправления по разработке и утверждению долго­срочной целевой программы развития ТОС в городе, что создает нормативную осно­ву для регламентации перспективной деятельности органов местного самоуправле­нию по дальнейшему развитию и поддержке ТОС в Рязани в программно-целевой форме. К этой же категории изменений можно отнести конкретизацию требований, которым должны отвечать лица, имеющие право на осуществление ТОС в Рязани, установление механизма вовлечения и учета мнения при решении вопросов соот­ветствующей территории граждан, владеющих на праве собственности недвижимым имуществом в границах ТОС, расширение в законодательных пределах перечня ме­ханизмов возможной финансовой помощи органам ТОС, закрепление права органов ТОС на объединения.

Подавляющее большинство ТОС г. Рязани действуют как органы самоорга­низации граждан без образования юридического лица, хотя закон предусматри­вает, что ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Данная норма носит диспозитивный характер, поэтому вследствие значительных денежных издержек, сопровождающих про­цедуру регистрации и поддержания текущей хозяйственной деятельности юри­дического лица, а также нецелесообразности образования юридического лица на таких законодательно возможных территориях осуществления ТОС, как подъ­езд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом с прилегающей к нему территорией, преобладающих в структуре ТОС, процент ТОС - юридических лиц среди объединений ТОС невелик. Хотя в сравнении с другими муниципаль­ными образованиями в г. Рязани количество ТОС - юридических лиц значитель­ное- 19.

В целом на основе действующих нормативных правовых документов, а также богатой практики деятельности органов ТОС в г. Рязани, отслеженных тенденций раз­вития движения ТОС справедливо констатировать роль ТОС как одного из наиболее серьезных резервов развития демократии и реального вовлечения населения в управ­ление общественно-властными процессами. Приоритетное направление муници­пальной политики - повышение качества жизни людей - напрямую связано с подъ­емом инициатив снизу, всесторонней поддержкой органами местного самоуправле­ния начинаний общественности.

Значимость ТОС как формы непосредственной демократии для эффективного функционирования властно-управленческой вертикали можно резюмировать сле­дующими тезисами:

• ядро подлинного народного самоуправления;
• мощный резерв развития демократии и реального вовлечения граждан в управ­ление общественными процессами;
• дееспособная модель децентрализованного управления по отдельным вопро­сам местного значения - органы местной власти плюс жители, способные к само­управлению;
• понятный, максимально доступный для населения инструмент представления и защиты интересов жителей, проживающих на территории ТОС;
• эффективный посредник между властью и населением, являющийся, с одной стороны, источником достоверной и всесторонней информации о состоянии и проблемах территории, с другой - индикатором качества муниципальной по­литики, инструментом общественного контроля за исполнением решений, их социальной отдачей, позволяющим отслеживать эффективность принимаемых решений;
• неотъемлемое звено общественно-властной коммуникации, способствующее повышению транспарентности работы муниципальной власти, прозрачности принимаемых решений и их финансового сопровождения;
• разветвленная социальная сеть единомышленников, позволяющая оперативно доводить до сведения жителей важнейшую информацию, связанную с жизне­деятельностью города или отдельных территорий, участвовать в формировании общественного мнения;
• фактор, объединяющий людей за счет формирования инициативности, заинте­ресованности в процветании своей территории, раскрепощения самодеятель­ной активности жителей, повышения патриотизма и снижения уровня социаль­ной напряженности в обществе. 

В Рязани территориальное общественное самоуправление имеет стабильное настоящее и перспективное будущее как признанный местным сообществом необ­ходимый и наиболее действенный элемент обеспечения эффективности управлен­ческого процесса и свидетельство перехода на качественно новую ступень в органи­зации управленческого процесса на муниципальном уровне. Развитие и дальнейшее расширение географии движения ТОС в границах городской территории не только будет способствовать укреплению навыков демократического взаимодействия с ор­ганами местного самоуправления, но и позволит наладить результативную систему народного контроля за институтами власти.

Выдержки из Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Рязани, утв. решением Рязанского городского Совета от 24.08.2006 № 553-Н1 (в ред. решения Рязанской городской Думы от 13.05.2010 № 166-1)

Инициативная группа граждан численностью не менее пяти человек письменно обращается в профильное подразделение администрации города Рязани, занимающееся вопросами регистрации органов территориального общественного самоуправления, с предложением утвердить границы территории территориального общественного самоуправления (ч. 2 ст. 7).

При численности жителей, проживающих на данной территории, менее 300 человек проводится собрание граждан, при численности жителей более 300 человек - конференция граждан (ч. 6 ст. 7).

1.В целях обмена информацией и опытом работы, объединения усилий и проведения согласованной политики по защите интересов и развитию территориального общественного самоуправления органы территориального - общественного самоуправления могут создавать объединения органов территориального общественного само­управления, принимать участие в работе городских, региональных и общероссийских общественных объединений.

2. Решение об участии органов территориального общественного самоуправления в создании и работе общественныхобъединений подлежит рассмотрению и утверждению на собрании (конференции) граждан (ст. 13.1).