В настоящее время территории многих садоводческих товариществ находятся в черте города или расположены вдоль федеральных автодорог. Для многих городов типична ситуация, когда в результате роста и развития муниципального образования дачное товарищество, ранее бывшее городской окраиной, теперь прилегает к автодороге, через которую автотранспорт въезжает в город.
Владельцы таких земельных участков в большинстве случаев предпочитают использовать их не по прямому назначению – для садоводства и дачного отдыха, а для коммерческих целей. Если же дачное товарищество расположено в пригородной зоне, возникает соблазн использовать дачный участок для строительства таунхаусов или многоквартирных жилых домов.
Действительно, въездная автодорога едва ли не идеальное место для размещения объектов автосервиса, мотелей и магазинов. С одной стороны, такой вид использования земельного участка принесет владельцам гораздо больше пользы, чем садоводство. С другой стороны – большое количество автотранспорта и выхлопных газов не способствуют выращиванию экологически чистой продукции и спокойному отдыху.
Сегодня можно уверенно говорить о том, что использование дачных и садоводческих участков не по целевому назначению – явление системное, широко распространенное и встречающееся повсеместно.
Как показали последние события в Подмосковье (снос многоквартирных домов, построенных на дачных земельных участках), несвоевременное выявление нецелевого использования дачных земельных участков может привести к масштабным негативным последствиям, нарушающим права десятков, а то и сотен, жителей муниципального образования. Для того чтобы соблюдать баланс интересов граждан – владельцев дачных (садоводческих) участков, органов местного самоуправления и третьих лиц, органы местного самоуправления должны своевременно реагировать на все случаи нецелевого использования дачных участков и грамотно администрировать использование земель дачных и садоводческих товариществ в коммерческих целях. Для этого, прежде всего, необходимо иметь понимание специфического правового статуса земельных участков, предоставленных для садоводства. Правовой статус земель дачных и садоводческих товариществ определяется рядом нормативных и правовых актов: Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. ¹66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граж-дан», Правилами землепользования и застройки муниципальных образований, Генеральными планами муниципальных образований.
Статьей 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. ¹66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях
граждан» установлено, что садовый земельный участок – это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения и хозяйственных строений и сооружений).
В соответствии с действующим законодательством земли садоводческих товариществ относятся к землям, предназначенным для сельскохозяйственного использования, расположенным в пределах населенных пунктов.
Пунктом 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
Согласно пункту 11 статьи 85 Земельного кодекса РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к определенным территориальным зонам, в частности жилой зоне и зоне сельскохо-зяйственного использования (пункт 1), причем земельные участки в населенных пунктах в составе зоны сельскохозяйственного использования используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.
В силу статьи 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Владелец земельного участка имеет право изменить целевое назначение земельного участка и виды разрешенного использования в порядке, устанавливаемом Правилами землепользования и застройки муниципальных образований. После изменения целевого назначения и видов разрешенного использования земельного участка, порядок использования и виды разрешенного использования земельного участка будут определяться градостроительным регламентом, установленным для градостроительной зоны, в пределах которой находится рассматриваемый земельный участок (например, ОД-1, ОД-2, Ж-1, или другая).
В том случае, если запрашиваемый вид использования относится к категории условно разрешенных, должны применяться специальные процедуры, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ и Правилами землепользования и застройки муниципального образования (публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка).
Следовательно, до тех пор, пока земельный участок имеет целевое назначение и виды разрешенного использования «для садоводства», он должен использоваться исключительно в соответствии с целевым назначением.
Данный вывод подтверждается правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации. Так, Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 30 июня 2011 г. ¹13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А. В. Воробьева» указал, что:
- «принцип деления земель по целевому назначению на категории – один из основных принципов земельного законодательства, в силу которого правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Порядок предоставления гражданам и их объединениям земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства из земель сельскохозяйственного назначения, каковыми Земельный кодекс Российской Федерации признает земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1 статьи 77), устанавливается данным Кодексом и Федеральным законом «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», который регулирует земельные отношения, возникающие в связи с созданием и деятельностью садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, в той мере, в какой они не урегулированы законодательством Российской Федерации. При этом согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации пользование земельным участком, отнесенным на основании закона и в установленном им порядке к землям сельскохозяйственного назначения, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением (пункт 2 статьи 260)».
Использование в коммерческих целях земельного участка, предназначенного для садоводства, без изменения видов разрешенного использования, является незаконным и должно пресекаться органами местного самоуправления в пределах полномочий.
По нашему мнению, оптимальным вариантом реагирования является своевременное применение мер муниципального земельного контроля.
На практике хорошо зарекомендовал себя следующий алгоритм действий, направленных на пресечение данного вида правонарушений:
- Необходимо проводить постоянный мониторинг земель дачных и садоводческих товариществ для выявления всех случаев нецелевого использования земельных участков. В целях более широкого охвата земель дачных товариществ и оптимизации работы органов местного самоуправление целесообразно организовать на территории муниципального образования общественный земельный контроль. В этом случае в уполномоченные органы местного самоуправления будет поступать достоверная информация о выявленных нарушениях, что позволит эффективно, а главное – своевременно, принимать меры контроля.
- При выявлении фактов нецелевого использования дачных и садоводческих земельных участков необходимо:
1) выдать владельцам земельного участка предписание об устранении нарушений земельного законодательства. В предписании должны содержаться требования о незамедлительном прекращении использования земельного участка в коммерческих целях, а также о необходимости обратиться в органы местного самоуправления для изменения видов разрешенного использования в установленном порядке;
2) направить информацию о выявленных нарушениях в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования;
3) при наличии в административном законодательстве субъекта Российской Федерации, в котором расположено муниципальное образование, составов правонарушений, предусматривающих ответственность за неисполнение либо нарушение требований правил землепользования и застройки; нарушение требований по использованию земельного участка, владельцев земельного участка следует привлекать к административной ответственности за данные правонарушения.
- Проконтролировать исполнение выданного предписания.
- В случае неисполнения требований, содержащихся в предписании, в отношении владельцев земельного участка необходимо подавать судебный иск о запрете эксплуатации земельного участка в коммерческих целях (либо о запрете нецелевого использования) и обязании изменить виды разрешенного использования земельного участка.
- Для предотвращения нецелевого использования дачных и садоводческих земельных участков эффективно вести разъяснительную работу через средства массовой информации о возможности изменения видов разрешенного использования земельных участков и порядке оказания органами местного самоуправления данной муниципальной услуги.
Приведем пример.
1 марта 2012 года специалистами отдела земельного контроля управления имущественных отношений администрации муниципального образования город Армавир было установлено, что гражданин Б. использует принадлежащий ему земельный участок в коммерческих целях для осуществления деятельности гостиницы, с расположенной в ней сауной и бассейном.
Земельный участок расположен в садоводческом товариществе «Расцвет» в городе Армавире Краснодарского края. Владелец земельного участка не реализовал свое право на выбор вида разрешенного использования земельного участка и расположенной на нем недвижимости – не обращался с соответствующим заявлением в администрацию муниципального образования город Армавир и не получил заключения от управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Армавир.
По данному факту 1 марта 2012 г. владельцу земельного участка было выдано предписание об устранении нарушений земельного законодательства до 14 марта 2012 г. В связи с невыполнением требований предписания 14 марта 2012 года в отношении владельца составлен протокол об административном
правонарушении, предусмотренном статьей 8.1 «Невыполнение требований правил землепользования и застройки» Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года ¹608-КЗ «Об административных правонарушениях», после чего отделом земельного контроля был подан иск о запрете эксплуатации земельного участка и расположенного на нем строения в коммерческих целях.
14 мая 2012 года Армавирский городской суд Краснодарского края удовлетворил иск администрации муниципального образования г. Армавир, запретив ответчику эксплуатацию в коммерческих целях земельного участка и строения до предоставления ответчику органом, уполномоченным в области архитектуры и градостроительства муниципального образования город Армавир, заключения о возможности изменения видов разрешенного использования земельного участка и объекта недвижимости, в порядке, предусмотренном Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Армавир, утвержденными решением Армавирской городской Думы от 29 июля 2010 года ¹70 и внесения соответствующих сведений об объекте недвижимости в государственный кадастр недвижимости.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 2 августа 2012 года судебное решение оставлено без изменения1. Отметим, что до тех пор, пока целевое назначение и разрешенный вид использования дачного или садоводческого участка не изменены в установленном порядке, любое нецелевое использование земельного участка образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Возбуждать дела по данным административным правонарушениям уполномочены органы прокуратуры и территориальные органы Росреестра.
Информирование органов прокуратуры о выявленных нарушениях земельного законодательства будет способствовать пресечению земельных правонарушений, поможет предотвратить негативные последствия, связанные с нецелевым использованием дачных и садоводческих земельных товариществ. Кроме того, существует как минимум еще одна причина, по которой органы местного самоуправления заинтересованы в своевременном изменении владельцами дачных и садоводческих земельных участков видов разрешенного использования участков. Данная причина – ставка земельного налога. В соответствии со статьей 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам отнесен земельный налог. В силу части 1 статьи 14 Федерального закона от 16 октября 2003 года ¹131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения отнесены к вопросам местного значения.
Ставка земельного налога для земельных участков, предназначенных для садоводства, как правило, минимальна, при этом ставка земельного налога для земельных участков, используемых в коммерческих целях – максимальна.
Федеральный закон от 24 июля 2007 года ¹221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» гласит, что государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с указанным Федеральным законом недвижимом имуществе.
В соответствии с указанным Федеральным законом осуществляется кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства (далее также – объекты недвижимости).
В соответствии с частью 5 статьи 4 указанного Федерального закона сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном настоящим Федеральным законом порядке документов. Пунктами 14-16, 18 части 2 статьи 7 указанного Федерального закона установлены следующие характеристики, изменение которых обуславливает необходимость осуществления кадастрового учета таких изменений:
- изменение вида разрешенного использования, если объектом недвижимости является земельный участок;
- изменение назначения здания (нежилое здание, жилой дом или многоквартирный дом), если объектом недвижимости является здание;
- изменение назначения помещения (жилое помещение, нежилое помещение), если объектом недвижимости является помещение;
- изменение назначения сооружения, если объектом недвижимости является сооружение.
Применять повышенную ставку налога можно только после учета соответствующих изменений в государственном кадастре недвижимости.
Невнесение владельцами земельных участков сведений об использовании земельного участка в коммерческих целях ведет к занижению налоговой базы земельного налога, что причиняет прямой ущерб интересам муниципального образования, в пределах которого расположен такой земельный участок.
Следовательно, деятельность органов местного самоуправления по выявлению и пресечению нецелевого использования земельных участков, предназначенных для садоводства, не только защищает публичные интересы, но и способствует увеличению доходной части местного бюджета.
Органы местного самоуправления, в свою очередь, должны принимать все зависящие от них меры для того, чтобы граждане, желающие изменить вид разрешенного использования земельного участка, могли пройти эту процедуру быстро и безболезненно.
Для решения этой задачи местные администрации должны убрать административные барьеры, связанные с процедурами изменения видов разрешенного использования земельного участка. Практика показывает, что органы, уполномоченные на проведение данной процедуры, зачастую требуют от граждан, намеривающихся изменить вид разрешенного использования земельного участка, дополнительные документы, не предусмотренные законодательством (к примеру, эскизы и планы благоустройства прилегающей территории), рассматривают поступившие заявления с нарушениями сроков, установленных законом, допускают иные нарушения прав граждан.
По нашему мнению, для того, что бы минимизировать нарушения прав и законных интересов граждан, сделать процедуру изменения видов разрешенного использования земельных участков прозрачной, органы местного самоуправления должны принять как минимум следующие меры:
- производить прием и выдачу документов, связанных с изменением видов разрешенного использования земельных участков, через многофункциональные центры;
- принять четкие и доступные для понимания граждан административные регламенты муниципальной функции по изменению видов разрешенного использования земельных участков;
- постоянно проводить разъяснительную работу среди граждан о порядке осуществления данной муниципальной функции и возможных способах защиты прав и интересов граждан.
Данные меры будут способствовать соблюдению баланса интересов граждан и муниципального образования.
Учитывая изложенное, следует сделать следующие выводы.
1. Земельные участки, предоставленные для садоводства, должны использоваться по целевому назначению.
2. Владелец земельного участка, предназначенного для садоводства, имеет право использовать такой земельный участок в коммерческих целях, но только после того, как в установленном порядке изменит целевое назначение и вид разрешенного использования земельного участка.
3. Изменение видов разрешенного использования земельного участка, предназначенного для садоводства, осуществляется органами местного самоуправления на основании заявления владельца земельного участка.
4. После изменения видов разрешенного использования режим использования земельного участка определяется градостроительным регламентом, установленным для территориальной зоны, в пределах которой находится земельный участок.
5. Использование в коммерческих целях земельного участка, предназначенного для садоводства, без изменения видов разрешенного использования, является правонарушением.
6. В целях защиты интересов муниципального образования и его жителей органы местного самоуправления должны своевременно выявлять и пресекать нецелевое использование земельных участков, предназначенных для садоводства, а также создать условия для беспрепятственной реализации прав владельцев земельных участков на выбор и изменение разрешенных видов использования земельных участков.
