Где взять деньги на ЖКХ и жилищное строительство?

Светлана Викторовна, сейчас на федеральном уровне вновь ведется поиск финансирования для проведения капремонтов и модернизации ЖКХ. Как Вы думаете, чем этот поиск закончится? Есть ли перспекти­вы решения вопроса?

Что касается капитального ремонта домов, то в качестве решения вопроса предлагается создание региональных систем капитального ре­монта домов. В ближайшее время Государственная дума рассмотрит за­конопроект № 59728-6 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о создании системы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов) во втором чтении. Смысл изменений в том, что каждый собственник многоквартирного дома должен ежемесячно перечислять средства на капитальный ремонт. Размер ежемесячного платежа будет устанавливаться регионами, но, по замыслу, не должен превышать б руб. за квадратный метр в месяц. Понятно, что при таком размере платежей собирать деньги на ремонт конкретного дома придет­ся очень долго. К тому же средства, лежащие на счетах, будут обесцени­ваться инфляцией. Для решения этих проблем было предложено созда­ние региональных систем капитального ремонта — своего рода «общего котла», в который поступают средства от всех плательщиков и из кото­рого производится финансирование капитального ремонта многоквар­тирных домов. Очередность ремонта должна устанавливаться в зависи­мости от степени износа.

Ситуация с капитальным ремонтом домов в нашей стране критичес­кая. Если в ближайшее время не принять экстренные меры по организа­ции массового ремонта, дома просто начнут разрушаться. На мой взгляд, предложенная система в сложившихся условиях является наиболее эф­фективной и жизнеспособной. При одном «но»... Только за счет средств граждан остановить процесс разрушения домов невозможно. При име­ющемся уровне износа бюджеты всех уровней обязательно должны доп­лачивать в «общий котел», чтобы по крайней мере создать такую ситуа­цию, когда дома ремонтируются чуть быстрее, чем идет процесс разрушения. Однако большинство регионов и муниципалитетов просто не имеют средств, чтобы сделать соответствующий взнос. Я глубоко убеж­дена, что федеральный бюджет обязан принять участие в процессе софинансирования. Об этом мы писали в заключениях, подготовленных Общественной палатой, на проекты федеральных законов № 59728-6 и №37117-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"». Об этом же говорили многие эксперты, представители муниципалитетов и регионов.

Сегодня вроде бы лед тронулся. Источники в Правительстве РФ го­ворят о том, что средства на капитальный ремонт из федерального бюд­жета будут выделены и будут, как и раньше, распределяться через Фонд содействия реформированию ЖКХ. Кстати, некоторые средства будут выделяться также и на модернизацию структур ЖКХ. Пока предполага­ется, что софинансирование из федерального бюджета будет распрост­раняться только на малые города — до 250 тыс. жителей. И, безусловно, бюджет предоставит меньшую часть средств. Недостающие муниципа­литеты и регионы будут вкладывать из собственных бюджетов или, что более вероятно, привлекать частных инвесторов. Учитывая, что в мо­дернизацию коммунальной инфраструктуры в последние 30 лет прак­тически не вкладывались средства и ее износ составляет в иных реги­онах 60 — 80%, такие решения не только назрели, но и перезрели. Заниматься системной модернизацией необходимо было уже вчера.

Однако, к сожалению, ФЦП по модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры, концепция которой обсуждалась и принималась в фев­рале 2010 года, принята так и не была. Зато активно заговорили о том, что модернизация должна осуществляться на средства бизнеса. Однако необходимых законодательных условий для привлечения бизнеса в от­расль так и не было создано.

То есть получается замкнутый круг: бизнес в ЖКХ не идет, а феде­ралы денег не дают...

Не совсем так. Я уже сказала, что в крупных городах участие бизнеса в модернизации ЖКХ становится привычным. Как показала практика, бизнес туда идет охотно и работает в сфере модернизации водоканалов, теплосетей, котельных, энергоаудита и повышения энергоэффективнос­ти и т. д. Есть также масса примеров, когда бизнес привлекает кредитные ресурсы к реализации своих проектов в ЖКХ и банки, включая регио­нальные отделения, готовы финансировать такие проекты.

Чем модернизация коммунальных сетей может быть интересна для банков?

Банки готовы выделять кредиты на бизнес-проекты в сфере ЖКХ, так как они, как правило, недороги и к тому же быстро окупаются, име­ют гарантированные источники возврата средств — платежи населе­ния. Особенно быстрый возврат средств обеспечивают проекты, направ­ленные на повышение энергоэффективности зданий и домов. За счет сокращения потерь расходы уменьшаются, и поэтому при фиксирован­ных платежах образуется дельта, которая идет на выплаты по кредитам и, в конечном итоге, служит получению прибыли.

Если бизнес приходит в модернизацию ЖКХ крупных городов, а бан­ки готовы кредитовать его проекты, то рано или поздно бизнес дойдет и до сельских поселений. Может быть, просто надо набраться терпе­ния и подождать?

Боюсь, что при наших расстояниях, слабой населенности и низкой платежеспособности сельское ЖКХ не станет привлекательным для бизнеса. Если говорить о традиционных деревнях, а не о новых коттед­жах, обеспечить жителей современной коммунальной инфраструктурой без поддержки государства невозможно. Сегодня и в крупные города бизнес идет неохотно. Надежной правовой основы для участия бизнеса в модернизации ЖКХ на данный момент нет, и поэтому контракты зак­лючают «кто во что горазд»: как инвестиционные проекты, или через тендер, или через концессию, которая во многом ограничивает возмож­ности бизнеса. С начала реформы российского ЖКХ предприниматели просят государство создать базу для реализации ГЧП-контактов, то есть на большие сроки, чем предусмотрено Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», с предоставлением государственных гарантий возвращения вложений и с возможностью самостоятельного управления модернизированными объектами.

Есть еще одна серьезная проблема, которая сдерживает развитие бизнес-сектора в ЖКХ, — экономически не обоснованные тарифы. В Фе­деральном законе от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» сделаны первые шаги в этом направлении — предус­мотрена инвестиционная составляющая при формировании тарифов. Предполагается, что эта составляющая будет сохраняться как констан­та, но только в части водоснабжения и водоотведения. Вопрос возврата средств при модернизации теплоснабжения в федеральном законода­тельстве не решен, и тут каждая компания применяет свои схемы, в каж­дом конкретном случае договариваясь с властями. Кроме того, контрак­ты по модернизации теплосетей бизнес заключает с муниципалитетом (так как организация теплоснабжения — это вопрос местного значе­ния), а тариф устанавливается на региональном уровне. Всем понятно, что добросовестность муниципалитетов может быть дискредитирована решениями региональных властей, поэтому бизнес в первую очередь стремится договориться именно с субъектом Федерации. Кстати, в тех же поправках к закону о Фонде ЖКХ (законопроект № 37117-6) в каче­стве одного из условий выделения средств Фонда по любому из направ­лений, в том числе на переселение граждан из ветхого и аварийного жилья, называется введение субъектом тарифов в сфере ЖКХ на трех­летний период. Таким образом, в случае принятия данный закон запус­тит процесс долголетнего тарифного регулирования.

То есть в целом бизнес в ЖКХ идти готов, цивилизованный рынок коммерческих услуг в ЖКХ создается, но этот сектор развивался бы быстрее при наличии всей необходимой правовой базы.

Опять мы видим, что вопросы местного значения решаются на фе­деральном и региональном уровнях. А что могут сделать или должны сделать муниципалитеты?

Некоторые муниципалы жалуются на то, что, получив контракты, бизнес ничего не модернизирует, а просто эксплуатирует имущество коммунального комплекса с целью получения прибыли. Есть и те, кто уверен, что от местной власти ничего не зависит. Но необходимо при­нимать муниципальные программы модернизации коммунальной инф­раструктуры и искать инвесторов. В конце концов, можно давать му­ниципальные гарантии для привлечения кредитов, выпускать муниципальные займы для увеличения собственных средств. Такая прак­тика уже есть. Например, в Красноярске с 2003 года реализуется про­грамма муниципальных облигационных заимствований, рассчитанная на период до 2012 года. Облигации муниципального внутреннего займа были выпущены в Архангельске, Астрахани, Перми, г. Дубна Москов­ской области и др. Если глава хочет сделать дело — найдет, как повли­ять на ситуацию.

Есть ли перспективы создания базы для государственно-частных или муниципально-частных контрактов?

К сожалению, создать такое законодательство, которое защищало бы интересы всех заинтересованных сторон (органов власти, бизнеса, ТСЖ и населения), на данный момент не удалось.

В июне Минэкономразвития разработал проект нового закона «О го­сударственно-частном партнерстве». В статье 2 законопроекта дано оп­ределение «публичному партнеру» в ГЧП: «Публичный партнер — дей­ствующие самостоятельно или совместно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице уполномоченного органа власти. На стороне публичного партнера мо­жет участвовать уполномоченное юридическое лицо, более пятидесяти процентов акций или долей в уставном капитале которого в совокупно­сти принадлежат Российской Федерации, субъекту Российской Федера­ции или муниципальному образованию, либо уполномоченное юриди­ческое лицо, имущество которого принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муници­пальному образованию». А в статье 6 перечислены объекты, в отноше­нии которых могут быть заключены контракты ГЧП. Среди них «систе­мы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, включая объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захо­ронения) бытовых отходов, а также объектов обеспечения функциони­рования и благоустройства жилищного и нежилого фондов, в том числе объекты уличного освещения».

Но примут ли этот закон вообще, а если примут, то в каком виде, каким будет участие государства в дальнейшем развитии событий, — со­вершенно не ясно. Государство ведь и сейчас выделяет деньги на проек­ты развития коммунальной инфраструктуры, например, по ФЦП «Чистая вода» на 2011 — 2017 годы. Но эта ФЦП работает лишь для ограниченного числа муниципалитетов, потому что там определена масса трудноиспол­нимых условий, прежде всего по софинансированию, неподъемному для сельских поселений и малых городов. Помимо отсутствия у муниципали­тетов финансовых возможностей и полномочий в сфере тарифного регу­лирования положение осложняется низкой квалификацией местных чи­новников.

И что же делать?

На наш взгляд, для государства целесообразно создать некую систе­му развития коммунальной инфраструктуры, включив в нее в качестве обязательных элементов региональные институты развития (фонды).

Вопрос о создании специализированных инвестфондов для ЖКХ уже поднимался. В феврале 2011 года Президент РФ Дмитрий Медведев, вы­ступая на Международном экономическом форуме, сообщил о том, что в России может быть создан федеральный инвестиционный фонд для реализации инфраструктурных проектов в сферах дорожного строитель­ства и ЖКХ с привлечением иностранных инвестиций. Но федераль­ные фонды при всей их результативности не могут «закрыть» собой все «местные амбразуры», и опять же дело осложняют необходимость мес­тного софинансирования и нехватка специалистов по бюджетно-программному планированию на местах. Через год Общественная палата РФ предложила создать инвестфонды для модернизации ЖКХ на реги­ональном и муниципальном уровнях. Эти фонды помогли бы преодо­леть нехватку бюджетных средств на местах и, что важно, обеспечить бесперебойное рефинансирование и рекредитование муниципально-частных проектов в целях эффективной и своевременной реализации всех намеченных мероприятий. Кроме того, эти институты могли бы квали­фицированно заниматься доведением муниципальных проектов и про­грамм до пригодного к реализации состояния (известно, что качество подготовки муниципальных проектов низкое, а на привлечение коммер­ческого консалтинга нет денег), консультировать и сопровождать муни­ципалитеты и бизнес в ходе реализации модернизационных проектов. Финансирование деятельности этих фондов предлагалось осуществлять за счет средств региональных бюджетов (в соответствии с инвестици­онными программами по модернизации ЖКХ) и бизнеса, в том числе и местного. К сожалению, нас не поддержали, и на данный момент ин­вестфондов для ЖКХ нет ни на федеральном, ни на региональном, ни на муниципальном уровнях.

Но есть региональные инвестиционные фонды, нацеленные на раз­витие экономики. Неужели нельзя обратить их внимание и на ЖКХ?

Инвестиционные фонды и агентства инновационного развития сей­час создаются во многих субъектах Федерации, но для них ЖКХ не представляет никакого интереса. То же самое можно сказать и о строи­тельстве жилья.

Со строительством социального (арендного) жилья сложилась очень похожая ситуация, как и в ЖКХ. В обоих случаях созданы и работают федеральные фонды, которые распределяют бюджетные деньги по субъектам Федерации, и в обоих случаях денег и кадров на решение всех проблем не хватает. Но если деятельность Фонда содействия раз­витию реформы ЖКХ всеми оценивается положительно, то работа Фонда содействия развитию жилищного строительства ощутимых для обще­ства результатов не принесла. Строительство жилья для социально не­защищенных групп населения — как и в ЖКХ — требует региональных институтов развития в виде специализированных фондов или агентств.

Ведь нужно обеспечивать не только выкуп и распределение земельных участков, но и привлекать банковский сектор и инвестиции бизнеса под гарантии государства. Под влиянием острой необходимости сейчас та­кая система развивается в Москве, и думаю, что столичный опыт может быть полезен для других регионов.

Московский опыт воспринимается на местах неоднозначно. Можно ли выработать решения, применимые к небогатым регионам?

Процесс уже идет, и дело немного сдвинулась с мертвой точки. Важ­ность развития арендного жилья обозначена в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг». Мы также направляли в Минрегион свои предложения по решению этой проблемы. У экспертов появились но­вые идеи и позиции. Так, председатель комитета ТПП РФ по предпри­нимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства Андрей Широков предлагает на уровне федерального законодательства пере­дать функции по проектированию, строительству и содержанию соци­альных жилых комплексов вместе с правами собственности в руки биз­неса, а за государством оставить правовой контроль и субсидирование квартплаты, как это сделано во многих странах Европы. Но, как показы­вает российская практика, на данный момент бизнесу и банкам аренд­ное жилье, как правило, неинтересно, потому что это долгосрочные и до­рогостоящие проекты, окупить которые непросто. Требуется организующая роль государства, которое может создать благоприятные правовые и налоговые условия и институты, которые дадут бизнесу и бан­кам гарантии возврата средств и надежности проектов, а гражданам предоставят возможность улучшить свои жилищные условия.

Заместитель председателя комиссии Общественной палаты РФ по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граж­дан Борис Альтшуллер, напротив, считает, что единственный выход — стать государству генеральным арендатором жилья у частных собствен­ников, а затем распределять квартиры по субаренде среди социально незащищенных граждан. Его идеи изложены в виде предложений в про­ект концепции федеральной целевой программы «Жилищный спасатель­ный круг», которая была представлена на дискуссии, состоявшейся 12 сен­тября в Общественной палате и посвященной вопросам формирования российского цивилизованного рынка арендного жилья для малообеспе­ченных граждан. Предлагается (наряду со строительством «арендных домов») разработать программу государственной аренды жилых поме­щений в частном секторе. Финансовые источники программы — феде­ральный и региональный бюджеты в части предоставления постоянных субсидий на социальную субаренду жилья в некоммерческом жилищ­ном фонде субъекта РФ для граждан (семей) льготных категорий по месту их фактического пребывания. То есть программой предусмотрена социальная защита и для тех граждан, которые не имеют регистрации в данном населенном пункте либо регионального «ценза оседлости». Операторами по данной программе могут быть уполномоченные бюд­жетные учреждения на региональном и муниципальном уровнях — те же фонды или агентства, которые могли бы оперативно реагировать за запросы общества, регулировать и распределение квартир, и привлече­ние средств из разных источников.

Предположим, коммунальные сети модернизированы, жилье постро­ено или арендовано, и теперь все это надо правильно содержать и обслу­живать. Есть ли рынок коммерческих предложений в этом секторе?

По идее, все управляющие компании, обслуживающие жилой фонд, даже если они в свое время были акционированы из муниципальных унитарных предприятий и их структурных подразделений, — это биз­нес. Они независимые юридические лица, осуществляющие предостав­ление услуг на коммерческой основе. Другое дело, что в сфере бизнеса должна присутствовать конкуренция, а здесь мы ее не наблюдаем. Есть проблема монополизации отдельными УК муниципальных территорий (особенно, если граждане изначально не воспользовались правом выбо­ра УК и договор с бывшим подразделением МУПа был заключен «зад­ним числом»). Гражданам порой сложно самоорганизоваться и принять решение о выборе другой УК, порой и самой возможности выбора нет. Есть проблема аффилированности УК с местными чиновниками, кото­рые только жалуются на слабый интерес бизнеса к содержанию жил­фонда, а сами ничего не предпринимают для развития независимого малого и среднего предпринимательства в ЖКХ.

С другой стороны, нет рынка профессиональных управляющих не­движимостью, и даже профессии такой нет. В лучшем случае руководи­телями УК становятся люди со строительным, инженерно-техническим или экономическим образованием. Как правило, действующие руково­дители УК когда-то возглавляли муниципальные жилуправления и ЖЭКи, и поэтому стремление муниципалов сохранить опытных и знакомых руководителей и их компании понятно. Без профессиональных крите­риев (лицензий, аттестаций, дипломов о высшем профильном образова­нии) невозможно заранее предугадать, обеспечит директор некой но­вой компании выполнение обязательств по содержанию жилья или, наоборот, все развалит. Никто ведь не мешает недобросовестным лю­дям банкротить одну УК и тут же создавать новую, а бремя последствий ляжет на жителей и на муниципалитет. Кроме того, до последнего времени не были определены критерии оцен­ки качества деятельности УК. С недавних пор государство установило перечень обязанностей и отчетности для УК, однако этого недостаточно. Поскольку этот бизнес имеет высокое социальное значение, нужно рас­смотреть вопрос о создании федеральной системы образования и повы­шения квалификации руководителей и служащих УК, установить некие стандарты профессиональной деятельности и регламенты взаимодействия УК с органами власти, потому что сейчас УК занимаются как бы всем и отвечают как бы за все, и хотя региональные жилинспекции могут конт­ролировать деятельность УК, качество услуг остается низким.

Есть надежда, что многие проблемы будут решены через развитие института саморегулируемых организаций. А Вы как думаете?

Институт СРО до сих пор находится в зачаточном состоянии, несмот­ря на большую потребность в нем. Возможно, через этот институт удаст­ся решить многие вопросы, в том числе и по лицензированию. Но опять же целесообразность обязательного для УК членства в единственной в ре­гионе СРО вызывает сомнения. Есть риски укрепления монополии для нескольких УК и коррупциогенные факторы в механизме организации деятельности самого СРО. О необходимости развития саморегулирова­ния на рынке жилищных и коммунальных услуг говорится уже давно, но остается много нерешенных вопросов. Среди них основной — обеспече­ние государственного контроля за качеством предоставляемых услуг. Предполагается, что государство будет контролировать СРО, которые, в свою очередь, будут контролировать УК, но на данный момент нет соот­ветствующих правовых норм.

Сейчас проект закона о внесении изменений в Жилищный кодекс РФ, регулирующий деятельность СРО в управлении жилым фондом, го­товится ко второму чтению в Госдуме. В законопроекте прописано, что по обращению государственных органов власти субъектов Федерации или муниципальных органов власти в СРО недобросовестная и неоднок­ратно нарушившая установленные требования управляющая организа­ция исключается из СРО. Возможно, что принятие этого законопроекта поможет урегулировать рынок услуг по обслуживанию жилого фонда и даст импульс к развитию полноценной конкуренции среди УК.

СПРАВКА

Светлана Викторовна РАЗВОРОТНЕВА — ответственный секретарь Совета муни­ципальных образований Москвы, член Общественной палаты Российской Федера­ции, член наблюдательного совета Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, руководитель комитета по инвестициям некоммерческого партнерства «ЖКХ Развитие». В 2006-2012 годах — руководитель ЦИК общерос­сийской общественной организации «Всероссийский совет местного самоуправле­ния»; в 2004-2005 годах возглавляла учебный центр независимого фонда «Центр политических технологий»; в 2003-2004 годах — руководитель пресс-службы группы «Народный депутат» в Государственной думе, затем пресс-службы Народной партии Российской Федерации. Ранее работала независимым политическим консультантом, научным сотрудником Института США и Канады РАН. Окончила факультет психо­логии МГУ и аспирантуру Института США и Канады РАН; кандидат психологичес­ких наук. Родилась в 1968 году в Москве.

По материалам журнала "Муниципальная Россия"