Институт сельского старосты на территории Ульянoвской области

Анализ ситуации в сельских поселениях Ульяновской области

На сегодняшний день на территории Ульяновской области 143 поселения: 31 городское, 112 сельских. Изначально сельские поселения формировались путем укрупнения ранее действующих сельсоветов. Это позволило оптимизировать систе­му муниципального управления.

В среднем на одно сельское поселение, которое является результатом объеди­нения трех ранее действовавших сельсоветов, приходится шесть-семь населенных пунктов, численность населения каждого поселения составляет приблизительно 3,5 тыс. чел. Самое большое количество населенных пунктов -17 - располагается на территории Малохомутерского сельского поселения Барышского района.

В настоящее время во всех сельских поселениях главы местных администраций назначаются на контрактной основе, а главы муниципальных образований избира­ются из депутатов представительных органов местного самоуправления и исполняют полномочия их председателей. Практика показала, что подобный порядок форми­рования органов местного самоуправления себя оправдал и позволил избежать не­обходимости проводить досрочные выборы в поселениях.

Только за 2011 г. свой пост по разным обстоятельствам покинули 15 глав адми­нистраций сельских поселений Ульяновской области. Одна из основных причин досрочного прекращения полномочий - невысокий уровень оплаты труда при значи­тельном уровне ответственности и большом количестве проверок со стороны кон­трольных органов, большинство из которых заканчивается вынесением штрафных санкций.

На сегодняшний день к ведению поселенческих властей относится 39 вопросов местного значения. В сельских поселениях выработана модель минимальной кадро­вой структуры для решения первоочередных вопросов и сохранения территориаль­ных представительств в ранее действовавших сельсоветах. Эта структура предусма­тривает шесть муниципальных служащих и три технических работника (водитель, сторож, уборщица).

Не вызывала сомнения целесообразность сохранения территориальных пред­ставителей (администраторов) в населенных пунктах, где ранее размещались ликви­дированные сельсоветы. Как правило, данные населенные пункты располагаются достаточно далеко от центра поселения, и администраторы выступают связующим звеном между администрацией поселения и жителями, обеспечивая решение перво­очередных бытовых вопросов. Всего по области в настоящее время работают 256 ад­министраторов населенных пунктов.

Учитывая недостаток самостоятельного опыта исполнения полномочий на по­селенческом уровне, было принято решение о частичном делегировании полномочий от поселений на уровень муниципального района по соглашениям. Вместе с тем в ве­дении поселений остается еще целый комплекс вопросов, передача которых в район малоэффективна и нецелесообразна.

Среди них:

• организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, уста­новленных законодательством Российской Федерации;
• дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и все сопутствующее полномочия;
• участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; в обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
• создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
• организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обе­спечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; О организация благоустройства территории поселения.

Основные расходы местных бюджетов распределяются по следующим статьям: содержание органов местного самоуправления; содержание объектов культуры (око­ло 40% бюджета поселения); беспрепятственное функционирование систем ЖКХ; благоустройство и содержание мест захоронения (более 40% расходов местных бюд­жетов). Таким образом, если оценивать основные направления финансирования, то следует отметить, что большая часть финансовых средств тратится на решение задач по поддержанию жизнеспособности основных инфраструктурных объектов, а на развитие поселений расходуется малая их доля.

Приблизительный расчет, произведенный министерством сельского хозяйства Ульяновской области, показал, что суммарная стоимость реализации всех полно­мочий по вопросам местного значения составляет 34 млн руб. ежегодно. При этом доходы поселения - около 3,5 млн руб. Следовательно, финансовая обеспеченность поселения - чуть более 10% от реальных потребностей.

Недостаток финансовых средств на исполнение собственных полномочий по решению вопросов местного значения приводит к штрафным санкциям со стороны надзорно-контрольных органов в отношении местных администраций и должност­ных лиц местного самоуправления. Так, за 2011 г. контрольными и надзорными ор­ганами было применено к органам местного самоуправления и их должностным лицам, а также к должностным лицам муниципальных учреждений 358 санкций фи­нансового характера. Общая сумма средств на оплату взысканий, выплаченных должностными лицами и органами местного самоуправления поселений за 2011 г., составила 3 млн 596 тыс. руб., наибольшее количество из которых было наложено органами государственного пожарного надзора. Кроме того, за тот же 2011 г. поис­кам органов прокуратуры с органов местного самоуправления поселений было взыскано более 905 тыс. руб.

Что касается объективности и обоснованности санкций, налагаемых на долж­ностных лиц органов местного самоуправления, а также руководителей муници­пальных учреждений, то в подавляющем большинстве они носят объективный ха­рактер и накладываются за ненадлежащее исполнение полномочий по вопросам местного значения. При этом органы местного самоуправления поселений испол­няют не только собственные полномочия, но и полномочия, которые им фактически передали без соответствующего финансирования, например в области регистраци­онного учета.

ПРИМЕР: С 2006 г. и до настоящего времени в интересах населения органы местного самоуправле­ния поселений оформляют документы в сфере регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства без каких-либо субвенций, а между тем на решение указанных вопро­сов расходуются финансовые средства из бюджета поселения и время сотрудников адми­нистраций.

Кроме финансовых, необходимо отметить и кадровый вопрос, который стоит очень остро. Так, почти 70% муниципальных служащих в сельских поселениях старше 40 лет, при этом более 50% из них со средним специальным образованием. Низкий уровень оплаты труда (средняя зарплата специалиста администрации в сельском поселении составляет8 тыс. руб. в месяц) и большой уровень нагрузки не позволяют привлекать на муниципальную службу молодых, высококвалифицированных работ­ников.

Таким образом, эффективность деятельности органов власти по осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в сельских поселениях ха­рактеризуется низкими показателями. Уровень доверия к местной власти не слишком высок, что подтверждается данными социологических исследований. Понятно, что это вызвано объективными причинами, характерными не только для Ульяновской области, но несмотря на это муниципальное управление нуждается в совершенствовании. Министерство сельского хозяйства Ульяновской области в этой связи плани­рует:

• провести детальный анализ качества исполнения полномочий по решению во­просов местного значения органами местного самоуправления сельских по­селений Ульяновской области;
• разработать и утвердить критерии оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления сельских поселений, а также обеспечить постоянный сбор и анализ данной информации в целях оптимизации системы муниципаль­ного управления;
• разработать комплекс мер по увеличению доходов местных бюджетов поселе­ний и снижению неэффективных расходов;
• разработать и принять федеральный закон, детализирующий порядок провер­ки деятельности органов местного самоуправления по аналогии с Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивиду­альных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
• обеспечить реализацию мероприятий по подготовке и повышению квалифика­ции муниципальных служащих сельских поселений, в т. ч. посредством реали­зации программы "Развитие государственной и муниципальной службы в Улья­новской области";
• более полно использовать возможности непосредственного осуществления местного самоуправления, активнее привлекать население к решению вопросов местного значения, развивать такие формы местного самоуправления, как соз­дание института сельских старост.

Учреждение института сельских старост в Ульяновской области

Законом Ульяновской области от 06.10.2011 № 168-30 "О сельских старостах" (далее - Закон о сельских старостах) была учреждена должность сельского старосты для оказания содействия губернатору в реализации своих полномочий на селе. Дру­гими словами, сельский староста - это помощник губернатора на общественных на­чалах для решения наиболее проблемных вопросов на селе.

Кандидатуры на должность сельского старосты выбираются на сходах граждан, а затем направляются на рассмотрение и утверждение губернатору области. Старосты являются наиболее авторитетными и уважаемыми жителями в своих населенных пунктах. Среди 21 старосты, первыми выбранных в Ульяновской области, 19 - фермеры. Они работают и живут в сельской местности, знают и частично уже решают существующие проблемы.

В функции сельского старосты входит:

• взаимодействие с органами местного самоуправления поселения;
• проведение личных приемов жителей, по результатам которых направляются предложения в органы исполнительной власти местного самоуправления;
• проведение разъяснительной работы с населением о реализации нормативно-правовых актов и существующих мерах государственной поддержки сельского населения.

По итогам проведенной работы сельский староста направляет губернатору до­клад о положении дел на территории соответствующего населенного пункта и кон­кретные предложения по решению проблемных вопросов.

Несмотря на то что сельский староста не получает заработной платы, все же опре­деленными льготами он пользуется. Так, ему предоставляется ежемесячная денежная выплата в размере стоимости социального проездного билета на все виды городско­го пассажирского транспорта (кроме такси), а также денежная компенсация расходов на оплату занимаемых жилых помещений, отопление, электроэнергию в размере 325 руб. в месяц. Данные меры социальной поддержки предусмотрены за счет средств регионального бюджета.

Вся нормативная база, позволяющая начать реализацию Закона о сельских старостах, на территории области уже принята. В частности, следует особо отметить постановление губернатора "О некоторых вопросах регулирования деятельности сельских старост" и распоряжение губернатора "О системе работы с сельскими ста­ростами".

Комплексная деятельность по реализации мероприятий Закона о сельских ста­ростах включена в функции Агентства по развитию сельских территорий (далее - Агентство), которое было создано в декабре 2011 г. с целью организации работы по созданию благоприятных условий для комфортного проживания людей в сельской местности.

Агентство состоит из трех структурных подразделений:

• дирекция экономического развития и инвестиций;
• дирекция развития садоводства и землепользования;
• дирекция информационно-консультационного и программного обеспечения.

Перспективы развития сельских территорий при участии сельских старост

Агентство выступает центральным координатором органов власти Ульяновской области в направлении разработки и выполнения программных мероприятий раз­вития сельских территорий. Одна из его задач - проведение комплексного монито­ринга сельских поселений: наличия кадровых и финансовых ресурсов, состояния объектов социальной инфраструктуры, систем жизнеобеспечения и жилищного фонда.

Совместно с сельскими старостами Агентство разрабатывает основные приори­теты развития по каждому населенному пункту, так называемые точки роста. По ре­зультатам мониторинга формируется база данных, которая позволит получить ясное видение всего сельского комплекса региона, с его проблемами и перспективами долгосрочного развития. Совместно выработанные первоочередные задачи впо­следствии будут положены в основу Концепции развития сельских территорий Улья­новской области до 2020 г.

Кроме того, следует отметить, что назрела необходимость четко выстроить фи­нансовые отношения, включая порядок предоставления межбюджетных трансфертов. Ульяновская область уже начала эту работу. Так, правительством Ульяновской об­ласти было принято постановление о распределении межбюджетных трансфертов на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств само­обложения граждан, которое способно побудить сельское население к совместному решению накопившихся проблем на селе. Судя по прогнозам, это существенная под­держка, так как на 1 руб. собранных средств населения государство обязуется вы­делить 1 руб. бюджетной поддержки, т. е. решение местных проблем наполовину будет профинансировано за счет государственных средств. Необходимо лишь реше­ние жителей о введении на территории своего поселения процедуры самообложения, которое должно быть принято по итогам местного референдума.

При положительном решении вопроса жители сел уплачивают определенную на референдуме сумму в бюджет своего поселения. Затем правительство Ульяновской области на основании заявки администрации поселения перечисляет денежные сред­ства в его бюджет. Данные средства имеют целевой характер и могут быть направле­ны только на мероприятия, определенные на референдуме.

Существуют и другие варианты получения областной поддержки на решение вопросов местного значения. Так, правительством Ульяновской области разработана областная целевая программа "Содействие развитию институтов гражданского обще­ства и поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Улья­новской области на 2012-2014 гг.", в соответствии с которой сельские старосты смогут на территории своих населенных пунктов создавать территориальные общественные самоуправления (ТОС) для самостоятельного решения вопросов местного значения. Государственная поддержка в рамках программы будет направляться напрямую ТОС, а не в бюджет поселения.

Кроме того, по поручению губернатора Ульяновской области С.И. Морозова раз­работана ведомственная целевая программа"366 добрых дел", которая предусматри­вает выделение из бюджета области денежных средств по 100 тыс. руб. каждому сель­скому старосте в 366 населенных пунктах. Данные средства будут выделяться в виде грантов на конкурсной основе и должны быть направлены на развитие территории, в т. ч. благоустройство села. Для получения гранта необходимо представить в Агент­ство план благоустройства сельских территорий. В дальнейшем целевое расходова­ние гранта должно быть документально обосновано.

Таким образом, имеющиеся возможности того или иного сельского поселения с учетом существующего потенциала необходимо развивать именно при поддержке и активном участии сельских старост. Найденные точки роста будут поддержаны Агентством, департаментом по развитию предпринимательства, службой занятости Ульяновской области.

Проект развития сельских территорий при поддержке и активном участии сель­ских старост в Ульяновской области обладает уникальностью - он основан на тесной взаимосвязи общественности и органов государственной власти. И то, как будут развиваться наши села сегодня, зависит прежде всего от местного населения, так как у сельских старост особая миссия - вести за собой, помогать живущим рядом землякам.