Муниципальные власти неправильно используют механизм ГЧП

Участвовали в слушаниях депутаты Госдумы, представители органов феде­ральной исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов МСУ, бизнес-ассоциаций, а также представители компании OST-EURO (ФРГ). Цель слушаний — выявить особенности МЧП и разработать соответствующие рекомендации по подготовке ко второму чтению проекта федерального закона «О государственно-частном партнерстве в РФ».

Как следовало из выступлений участников слушаний, законодатели и раз­работчики закона в Минэкономразвития не видят серьезных препятствий к тому, чтобы муниципалитеты, пользуясь нормами уже действующих зако­нов, а также будущего закона о ГЧП, реализовывали собственные проекты в этой части. Выступления муниципалов, которые были выслушаны с боль­шим интересом, отчасти это подтвердили. В качестве основной проблемы муниципалы называли не отсутствие отдельных норм именно для МЧП, а признание их полноправными участниками ГЧП — с правом нормативного регулирования, заключения долгосрочных контрактов во всех признанных законом формах ГЧП и т. п. Муниципалы также заинтересованы в нормах, защищающих их права в партнерстве на том же уровне, какой предусмотрен для участников со стороны госорганов, тем более что партнерство на муни­ципальном уровне создается для строительства и реконструкции объектов социального назначения, дорожной и коммунальной инфраструктуры.

На данных парламентских слушаниях представителей бизнеса было меньше, но высказывались они более конкретно, чем на конференции и слушаниях, состоявшихся летом. Их предложения касались не столько самого проекта закона, сколько правового регулирования своих отраслей в целом. В частности, отмечено, что федеральный законодатель увлекся пошаговой регламентацией, так и не до­стигнув своих целей: создать оптимальные условия для развития отраслей жизнеобеспечения, одновременно запустив в работу механизмы контроля со стороны органов власти. Следовательно, помимо доработки и принятия дан­ного федерального закона бизнес ждет ревизии и совершенствования законо­дательства о функционировании отраслей жизнеобеспечения.

Для выявления всех сопутствующих обстоятельств Минэкономразвития с участием представителей заинтересованных федеральных органов власти проводит цикл слушаний по законопроекту в федеральных округах, где также будут изучены региональное законодательство и регионально-муни­ципальная практика публично-частного партнерства. Первое слушание со­стоялось в Ростове-на-Дону 17 сентября. Рассматривался в основном опыт Ростовской области, в планах которой — реализация проектов строитель­ства более сорока инфраструктурных и социальных объектов на общую сумму более 50 млрд руб. Вице-губернатор Ростовской области Сергей Горбань также обозначил проблемы законодательства, которые препятству­ют партнерству власти и бизнеса в регионах и муниципалитетах. Он пред­ложил вслед за принятием федерального закона о ГЧП внести пакет попра­вок в Земельный, Налоговый, Бюджетный кодексы и другие законы с целью создания оптимальных условий для развития ГЧП.

По состоянию на середину сентября Комитет по вопросам собственнос­ти получил более 800 поправок. В настоящее время идет работа по их анализу, обобщению и включению в законопроект при подготовке ко вто­рому чтению. Ожидается, что закон будет принят до конца года.

Слушания открыл заместитель председателя Госдумы Сергей Же­лезняк, представивший не столько сам законопроект, сколько противо­речивый комплекс мнений о публично-частном партнерстве. Доклад­чик уверен, что муниципальные власти неправильно используют механизм ГЧП, так как стремятся при его помощи принудить предпри­нимателей к инвестициям в муниципальные проекты, подготовленные без учета интересов бизнеса. В предлагаемых муниципалитетами инвестпортфелях, как правило, отсутствуют грамотные расчеты рисков и рентабельности, слабо прописаны гарантии для инвесторов. Порой эти проекты и портфели оказываются невостребованными, а ряд востре­бованных проектов не оправдывает предварительные расчеты. Напри­мер, если при строительстве частного детского сада не предусмотрено достаточно места для игровых площадок и удобной парковки, то обес­печенные граждане услуги такого учреждения покупать не захотят, а малообеспеченные — не смогут. В свою очередь, бизнес предпочита­ет краткосрочные и быстро окупаемые проекты. Понимая острую по­требность муниципалитетов в средствах, инвесторы стараются вытор­говать для себя как можно больше преференций и выгод, а все возможные обременения взвалить на муниципалитет, и не всегда муниципальные юристы обладают достаточной квалификацией для того, чтобы макси­мально справедливо распределить обременения.

Следующий докладчик и представитель разработчика законопроек­та — заместитель министра экономического развития РФСергей Беля­ков — в очередной раз повторил, что Правительство России ожидает от ГЧП вклада в повышение уровня жизни населения России. Однако Минэкономразвития не питает иллюзий относительно того, что сразу после принятия федерального закона резко возрастут объемы негосу­дарственных инвестиций, а все проекты сразу станут успешными. Док­ладчик считает, что многие реализованные и реализуемые региональ­ные и муниципальные проекты, относимые формально к ГЧП, на самом деле являются результатами кулуарных договоренностей и способом ухода от требований антимонопольного, бюджетного, налогового и дру­гого законодательства. Иными словами, стране требуется не только закон, но и практический опыт, который можно получить только в про­цессе участия в ГЧП.

Наибольшее число успешных проектов реализуется в сфере дорож­ного строительства и объектов транспортной инфраструктуры. Участ­никами таких проектов являются органы федеральной и региональной государственной власти и крупные компании. Наиболее сложно обсто­ит дело со строительством объектов социального назначения, хотя имен­но в данной сфере наблюдается наибольшее число предложений как со стороны властей, так и со стороны бизнеса. Здесь мешают высокие административные барьеры, связанные с долгосрочностью проектов и их комплексным характером, а также неразграниченностью процедур закупок от процедур заключения соглашений в сфере ГЧП. Докладчик упомянул несостоявшиеся проекты в Калужской области (строитель­ство сети детских садов) и Пермском крае (создание системы обраще­ния с отходами). Будущий закон призван снять административные ба­рьеры, предполагая одиннадцать форм ГЧП помимо действующей на сегодня единственной — концессии.

Председатель Комитета по вопросам собственности Сергей Гаврилов считает, что развитие сотрудничества государства и бизнеса по­зволит решить проблему нехватки бюджетного финансирования инф­раструктурных проектов. Уже есть опыт реализации публично-частных проектов в дорожно-транспортной сфере, а также в отраслях водоснаб­жения и водоотведения. Большие перспективы у ГЧП в сферах тепло- и энергоснабжения, управления отходами, строительства и модернизации  объектов здравоохранения и образования. Однако с большим подозре­нием к ГЧП относятся контрольно-надзорные органы и ФАС. Предсе­датель думского комитета надеется на то, что закон если не снимет полностью все административные преграды, то хотя бы позволит за­щитить добросовестных инициаторов и участников ГЧП от чрезмерно­го административного давления. Эта задача должна быть решена путем четкого определения понятия о ГЧП и четких критериев выделения ГЧП из всех видов взаимоотношений власти и бизнеса.

Сергей Гаврилов отметил, что рассматривает публично-частное парт­нерство как наиболее эффективную модель для модернизации инфра­структуры. Кроме того, принятие закона о ГЧП позволит разграничить госзакупки (включая аренду, подряд, возмездное оказание услуг) и иные формы взаимодействия власти и бизнеса. Принципиальное отличие реализации ГЧП и МЧП от действий в федеральной контрактной сис­теме (ФКС) состоит в том, что в первом случае мероприятия реализу­ются не только за бюджетные деньги, а целью партнерства является решение комплексных задач жизнеобеспечения, порой затратных или даже не всегда предполагающих возмещение затрат в денежной фор­ме. Таким образом, ГЧП и МЧП не создают противовес ФКС, а дополняют ее, в особенности в тех случаях, когда все работы не могут быть произведены в рамках одного бюджетного периода. Кроме того, проек­том закона предполагается проведение конкурсных процедур для вы­бора партнера, а в состав критериев конкурсного отбора предлагается включать наличие у частного партнера не только необходимого финан­сового капитала, но и персонала необходимой квалификации, техноло­гий, оборудования, партнеров и т. п.

Законодатели также считают не менее важным определить меха­низмы ответственности всех участников проектов. Зато определение минимальной доли финансового участия частного партнера рассматри­вается как несущественный вопрос, который должен регулироваться на региональном или даже на муниципальном уровне. На данный мо­мент в законопроекте прописаны принципы ГЧП, обязательства сто­рон, конкурсные процедуры. Предусмотрено соблюдение принципа прозрачности заключения соглашений и хода реализации проектов, включая привлечение гражданского общества к обсуждению социаль­но значимых проектов.

В целом логика законопроекта предполагает не двойное (орган влас­ти — частный бизнес) партнерство, а как минимум тройное, когда пол­ноправным третьим участником проекта становится кредитно-финансо­вая организация. Если в концессионных соглашениях роль банков сводилась только к предоставлению кредитов (или отказу в таковых), то сейчас предлагается гарантировать возможность непосредственного участия банков в управлении проектами на всех этапах реализации. Благодаря этому банки получают рычаги контроля за расходованием средств (что очень важно при предоставлении долгосрочных кредитов), а остальные участники — профессиональный финансовый мониторинг. Здесь законодатели опираются на опыт Внешэкономбанка, который оценивают как положительный и хотят распространить на кредитные организации, заинтересованные в публично-частном партнерстве.

Первый заместитель председателя Комитета Госдумы по жилищной политике и ЖКХ Елена Николаева поставила вопросы о необходимо­сти внесения в законопроект особых норм по вопросам комплексного строительства и увеличения сроков бюджетного планирования. Следу­ет также предусмотреть разработку методики определения экономи­ческой целесообразности решения задач органов публичной власти именно через публично-частное партнерство. Также докладчица пред­ложила в качестве основных признаков такого партнерства считать долгосрочность проекта, комплексность решаемой задачи и распреде­ление рисков между партнерами.

Заместитель председателя Комитета Госдумы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Игорь Игошин отметил необходимость защитить права органов публичной власти и обеспечить эффективный государственный контроль. Он так­же усмотрел в законопроекте нормы, позволяющие приватизировать вновь построенные или реконструированные объекты в обход законо­дательства о приватизации. Эту лазейку следует ликвидировать.

Председатель правления Центра развития ГЧП Павел Селезнев пред­ложил ввести в законопроект право публичных участников проектов на проведение комплексных конкурсов (формировать единую заявку по нескольким смежным проектам). По его мнению, это позволит повысить привлекательность партнерства на муниципальном уровне, так как бан­ки неохотно соглашаются кредитовать малые (до 500 млн руб.) проекты, а также в комплексе привлекать бюджетные средства и ресурсы орга­нов власти. Он также предложил рассмотреть целесообразность участия Инвестиционного фонда в финансировании публично-частных проек­тов. В качестве расширения возможностей участия муниципалитетов рекомендуется принять меры для повышения доходной базы местных бюджетов, а также включить в полномочия органов МСУ вопрос комп­лексного развития территории. Кроме того, представитель Внешэконом­банка предложил создать законодательные меры для вовлечения муни­ципальных земли и имущества в состав гарантий по возврату частных инвестиций, благодаря чему муниципалитеты получат репутацию обес­печенных контрагентов и привлекательных партнеров.

Эксперт консультационного проекта Федерального министерства финансов Германии и Комитета Госдумы по вопросам собственности д-р Вальтер Шток сообщил о том, что в 2012 году в ФРГ 95% всех публично-частных проектов были инициированы и реализованы муниципалитетами. В большинстве своем эти проекты касались стро­ительства и модернизации зданий для учреждений образования, куль­туры и спорта. Однако далеко не все германские муниципалитеты в состоянии реализовать свои проекты полностью самостоятельно, без привлечения софинансирования от вышестоящих бюджетов. В этой связи германский Минфин разработал методику оценки эффективнос­ти и целесообразности муниципальных проектов, на основании кото­рой федеральные земли проводят тщательный конкурсный отбор му­ниципальных проектов.

В то же время основным механизмом взаимодействия муниципали­тетов и бизнеса остаются классические закупки — по этой схеме со­вершается до 95% актов взаимодействия.

Докладчик также отметил, что ГЧП очень чутко реагирует на фи­нансово-экономическую конъюнктуру — начинается очередной кри­зис. В частности, сейчас бизнес не привлекают проекты «жизненного цикла». В этой связи органы публичной власти разрабатывают предло­жения по упрощенным и неполным схемам, например уже не предус­матривая обязательное финансирование со стороны частного партнера или обязательную эксплуатацию объекта в течение определенного сро­ка публичным партнером. В 2012 году «облегченные» проекты стали более популярны среди инвесторов, чем проекты «жизненного цикла».

Глава администрации Перми Анатолий Маховиков рассказал о том, что в Перми есть успешный опыт реализации трех проектов публично-частного партнерства в форме концессий. У двух из них предметом соглашения стало строительство детских садов, у третьего — модерни­зация системы водоснабжения и водоотведения. Однако сейчас эта форма не привлекает ни власть, которая опасается утратить рычаги влияния на ситуацию, ни бизнес, который боится давления со стороны власти. Непонятно, чем и как муниципалитет может на полностью за­конных основаниях гарантировать возврат инвестиций при недостатке бюджетных средств, ограниченности оборота муниципального имуще­ства и ограниченности прав по распоряжению землей. В этой связи предлагается четко прописать в будущем законе допустимые формы МЧП, определив, в каких объемах и видах муниципалитеты могут фор­мировать гарантийный фонд для проектов. Далее докладчик предложил закрепить в критериях «дозволительности» перехода с закупок на МЧП показатели социальной эффективности проекта. Также следует опре­делить механизмы выхода муниципалитета из соглашения с недобросо­вестным частным партнером. На федеральном уровне необходимо при­нять меры по подготовке муниципальных кадров для работы в условиях публично-частного партнерства. Наконец, в законопроекте следует ус­тановить, могут ли муниципальные учреждения и предприятия уча­ствовать в МЧП как самостоятельные партнеры или не могут?

Председатель комиссии Общественной палаты РФ по жилищной политике и МСУ Светлана Разворотнева отметила, что даже после принятия закона о ГЧП муниципалитеты с населением менее 400 че­ловек не станут привлекательными для инвесторов. Значит, необхо­димо прописать в законе более сложные формы, предполагающие меж­муниципальные проекты и межбюджетное взаимодействие. Также предлагается вписать в закон функции федерального и регионального бюджетов по созданию институтов развития ГЧП, в том числе рефи­нансирования финансовых обязательств муниципалитетов. Следует рассмотреть вопрос о создании специальных фондов на федеральном и региональном уровнях с возможным участием Агентства по ипотеч­ному жилищному кредитованию и Фонда ЖКХ, для содействия раз­витию ГЧП и МПЧ по модернизации систем водо- и теплоснабжения, создания арендных жилых комплексов. Следует также провести ком­плексный мониторинг потребности муниципалитетов в реализации публично-частных социально значимых проектов, разработать модель­ное соглашение и пакет модельных муниципальных НПА по МЧП.

Первый заместитель главы администрации Ставрополя Александр Некристов сообщил, что в этом городе благодаря МЧП решается воп­рос обеспечения населения услугами дошкольных учреждений. В мае 2012 года в Ставрополе было разработано и утверждено городской ду­мой положение о МЧП, в июне проведен конкурс по выбору партнера. По условиям конкурса частный партнер должен был предоставить зе­мельный участок, проектно-сметную документацию и профинансиро­вать строительство в размере 50%. По условиям соглашения частный партнер эксплуатирует здание ДОУ один год, затем оно передается в муниципальную собственность. Таким партнером стал один из заст­ройщиков, ранее выкупивших крупный участок земли под строитель­ство нового жилого квартала. Партнерство оказалось взаимовыгодным.

Директор Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения Елена Довлатова отметила противоречие между декларацией о необ­ходимости привлекать внебюджетные средства на модернизацию ком­мунального комплекса, в том числе на развитие отрасли водоснабже­ния и водоотведения, и федеральным регулированием коммунальных отраслей. Так, произведенные в законах «О приватизации» и «О водо­снабжении и водоотведении» изменения не позволяют акционировать объекты водопроводно-канализационного хозяйства. Введен полный запрет на оборот имущества для водоснабжения, при этом ответствен­ность за водоснабжение возложена на муниципалитеты, которые также не имеют собственных ресурсов, чтобы гарантировать возврат част­ных инвестиций. Это значит, что предприятия водоснабжения не смо­гут участвовать в тех одиннадцати формах ГЧП, которые предлагают законодатели. ГЧП в водоснабжении будет ограничено только рамками концессии. Концессия не привлекает кредиторов по причине низкой рентабельности отрасли при высокой капиталоемкости проектов по модернизации: инвесторы понимают, что не смогут вернуть вложен­ные средства за пять концессионных лет, а на бюджетные средства провести масштабную модернизацию отрасли невозможно.

В завершение слушаний консультант компании OST-EURO Эмиль Маркварт вновь обрисовал проблемы, которые не позволяют муниципа­литетам полноценно участвовать в публично-частном партнерстве. Он подчеркнул, что федеральное законодательство должно учитывать реа­лизацию прав на МСУ и особенности МСУ в своих нормах о взаимоот­ношениях власти и бизнеса. Не менее важно учитывать, что сейчас ком­петенция органов МСУ очень жестко ограничена, что делалось для повышения государственного контроля, но привело к снижению мест­ной инициативы. Таким образом, вопрос о развитии МЧП, по мнению докладчика, выходит далеко за пределы задач устранения администра­тивных барьеров. Муниципалитетам требуется эмансипация, а законо­дательству о МСУ и отраслевой деятельности — подробный аудит на выявление противоречий и нецелесообразных обременении. На дан­ный момент докладчик предлагает отграничить МЧП от ГЧП с определе­нием специфики, гарантийных обязательств и ответственности участ­ников каждого из указанных видов публично-частного партнерства. Эта мера позволит муниципалитетам устанавливать в рамках действующего законодательства свои нормы, исходя из собственных потребностей и возможностей, из собственных задач по развитию территории. Кроме того, оставаясь в рамках ГЧП, муниципалитеты вынуждены подстраи­ваться под некий единый шаблон, принятый в данном регионе, что размывает границы между стандартными узкоотраслевыми закупка­ми и уникальными комплексными МЧП-проектами. Большая сложность заключается в том, что на федеральном уровне очень нечетко определе­но понятие комплексного развития территории, а ведь именно в этой сфере законодателем рекомендуется отдавать предпочтение публично-частному партнерству перед стандартными закупками.

По итогам слушаний был сформирован очередной пакет поправок в законопроект. По состоянию на конец сентября работа по внесению и согласованию между собой всех поправок еще не завершена, продол­жается обсуждение законопроекта на межрегиональных совещаниях, когда все же состоится второе чтение — неизвестно. Однако руковод­ство страны настроено твердо: закон о ГЧП должен быть принят.

По страницам журнала "Муниципальная Россия"