Обоснование финансовых средств, необходимых для ликвидации ЧС

Функции муниципальной власти в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций

Каждую весну органы, уполномоченные решать задачи, связанные с ликвида­цией чрезвычайных ситуаций, проводят огромную работу по предупреждению, ликвидации, устранению последствий весеннего половодья. Как показывает опыт последних событий на Дальнем Востоке, с данной чрезвычайной ситуацией можно столкнуться не только весной.

Кропотливая работа по борьбе с половодьем охватывает всю структуру органов власти и органов местного самоуправления. Трудозатраты на ликвидацию данного вида чрезвычайных ситуаций необычайно велики.

Немаловажную, а зачастую и определяющую роль в борьбе с паводком играют действия руководителей администраций муниципальных образований.

Организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техноген­ного характера в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся к вопросам местного значения всех уровней муниципальных образований - поселений, городских округов, муниципальных районов.

Главное управление МЧС России по Саратовской области и органы местного самоуправления муниципальных образований, которые традиционно считаются паводкоопасными территориями, за прошедшие 10 лет накопили большой опыт ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных затоплением и подтоплением объ­ектов жилищно-коммунального хозяйства и транспортной инфраструктуры.

Отдельно хочется остановиться на опыте работы Саратовской области по под­готовке документов, обосновывающих необходимость выделения средств из резерв­ного фонда Правительства РФ (данная работа проводится с начала 2003 г.).

ДЛЯ СПРАВКИ:

Увеличение объемов, выделенных Саратовской области финансовых средств из резерв­ного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловлено в первую очередь улучшением качества исполнения первичных документов, обосновывающих размер запрашиваемых средств. Так, в 2003 г. на финансирование проведения неотложных аварийно-восстановительных работ на объектах семи муниципальных районов области, пострадавших в результате ве­сеннего половодья, было выделено финансирование в размере 1 млн 035,5 тыс. руб. (рас­поряжение Правительства РФ от 29.10.2003 № 1560-р). В 2004 г. в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30.07.2004 № 1023-р на финансирование проведения неотложных аварийно-восстановительных работ и выплату единовременной материальной помощи пострадавшим гражданам в результате весенне­го половодья в двух муниципальных районах выделено 1 млн 983 тыс. руб. В 2011 г. трем районам Саратовской области, пострадавшим в результате весеннего по­ловодья, из резервного фонда Правительства РФ было выделено 12 млн 810 тыс. руб. для выплаты гражданам этих районов единовременной материальной помощи в размере 10 тыс. руб. каждому пострадавшему (распоряжение Правительства РФ от 11.08.2011 № 1417-р). Одновременно из бюджета субъекта РФ на основании распоряжения прави­тельства Саратовской области от 24.05.2011 № 133-Пр на проведение аварийно-восста­новительных работ на объектах, пострадавших от весеннего половодья, было выделено 43,011 млн руб. В 2012 г. в связи с большими запасами снега, обилием влаги в снеге и резким повыше­нием температуры воздуха паводковая обстановка была довольно сложная. Постра­дало 1280 человек, были повреждены 81 объект транспортной инфраструктуры, око­ло 60 гидротехнических сооружений, 18 мостов. Возникшая чрезвычайная ситуация носила региональный характер, и для проведения аварийно-восстановительных работ, оказания единовременной материальной и финансовой помощи в связи с утратой гражданами имущества первой необходимости в семи муниципальных районах из резервного фонда Правительства РФ были выделены бюджетные ассигнования в раз­мере 80 млн 390 тыс. руб. Весеннее половодье в 2013 г. оказалось существенно выше нормы и в ряде муниципаль­ных районов превышало неблагоприятные и опасные отметки. Ухудшению паводковой обстановки способствовало резкое повышение температуры воздуха. В результате в зо­нах затопления на территориях шести населенных пунктов частично повреждено более 500 домов, в которых проживает более 1250 человек, что повлекло нарушение их усло­вий жизнедеятельности. На этих и других территориях паводковыми водами повреждены объекты жилищно-коммунального хозяйства (гидротехнические сооружения, пеше­ходные мосты, водозаборные скважины), автомобильные дороги, мосты и ряд других объектов. По этим основаниям на территории области в границах девяти муниципальных районов был установлен режим чрезвычайной ситуации регионального характера. В результате проведенной работы был подсчитан и документально обоснован ущерб, который составил около 117 млн руб.

Несмотря на то что область получала в прошедшие годы запрашиваемую финан­совую помощь из федерального бюджета почти в полном объеме, при подготовке обосновывающих документов администрации муниципальных районов сталкивались со множеством проблем, после замечаний, полученных в Главном управлении МЧС России по Саратовской области и центральном аппарате МЧС России, указанные до­кументы неоднократно перерабатывались.

В связи с тем что при подготовке обосновывающих документов должностные лица органов местного самоуправления и органы исполнительной власти Саратов­ской области сталкиваются с рядом проблемных вопросов, Главное управление МЧС России по Саратовской области разработало и издало методическое пособие, в ко­тором изложен опыт решения широкого круга вопросов по подготовке документов для выделения бюджетных ассигнований из резервных фондов федерального и ре­гионального уровней с целью финансового обеспечения мер по ликвидации чрез­вычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. В этом году оно стало се­рьезным подспорьем для глав администраций муниципальных районов при под­готовке обосновывающих документов для получения финансовой помощи из федерального бюджета.

Законодательство об определении ущерба от чрезвычайных ситуаций

Останавливаясь на основных этапах работы по сбору первичных документов, следует привести перечень законодательных и нормативно-правовых актов по опре­делению ущерба от чрезвычайных ситуаций и выделению средств на его возмещение из резервных фондов, который должен быть использован руководителем органа местного самоуправления или иного органа исполнительной власти при организации данной работы.

В указанный перечень входят:

• Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее -

Федеральный закон № 68-ФЗ);

• постановления Правительства РФ:

- от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - постановление Правительства № 304);

- от 13.10.2008 № 750 «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреж­дению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий»;

• приказ МЧС России от 08.07.2004 № 329 «Об утверждении критериев информа­ции о чрезвычайных ситуациях» (далее - приказ МЧС № 329);
• Государственные стандарты РФ:

- ГОСТР 22.0.03-95 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Природные чрез­вычайные ситуации. Термины и определения»;

- ГОСТ 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения»;

- ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Лечебно-эвакуа­ционное обеспечение населения»;

- ГОСТ Р 22.0.05-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрез­вычайные ситуации»;

- ГОСТР 22.8.01-96 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Ликвидация чрез­вычайных ситуаций»;

- ГОСТР 22.3.01-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Жизнеобеспече­ние населения в чрезвычайных ситуациях»;

• инструкция РД 52.04.563-2002 от01.07.2003 «Критерии опасных гидрометеоро­логических явлений и порядок подачи штормового сообщения»;
• региональный перечень опасных природных явлений по территории ответствен­ности ОНС ПриволжскогоУГМС (утв. приказом ПриволжскогоУГМСот 15.12.2008 № 85 «О введении в действие Положения о порядке действий организаций на­блюдательной сети Приволжского УГМС при угрозе возникновения и возник­новении опасных природных явлений»).

Организация работы органов местного самоуправления по введению режима чрезвычайной ситуации

Первым и основным этапом является организация работы органов местного самоуправления по введению режима чрезвычайной ситуации или режима «повы­шенной готовности». Данные режимы функционирования определены Федеральным законом №68-ФЗ и являются юридическим фактом для осуществления рассматривае­мых выплат.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О еди­ной государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее - РСЧС) существуют три режима функционирования органов управления и сил РСЧС:

• режим повседневной деятельности;
• режим повышенной готовности;
• режим чрезвычайной ситуации.

При достижении критериев чрезвычайной ситуации, установленных постанов­лением Правительства № 304 и приказом МЧС № 329, может вводиться режим чрез­вычайной ситуации.

Режимы функционирования органов управления и сил муниципального уровня устанавливаются решением руководителя органа местного самоуправления. Опыт, полученный в результате повседневной деятельности органов управления Саратовской территориальной подсистемы, позволил разработать алгоритм принятия решения о введении режима чрезвычайной ситуации, который включает следующие мероприятия: 

• определение типа источника чрезвычайной ситуации по ГОСТ Р 22.0.02-94. Ис­точниками чрезвычайной ситуации могут быть опасное природное явление, аварии или опасные техногенные происшествия, широко распространенная инфекционная болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего про­изошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация;
• подтверждение соответствующими федеральными службами Российской Фе­дерации или актами расследования причин чрезвычайной ситуации, состав­ленными этими органами, а также уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, всех фактов чрезвычайных ситуаций природного и техно­генного характера, которые произошли на территории области, муниципальных округов и районов;

ДЛЯ СПРАВКИ:

При техногенных чрезвычайных ситуациях, связанных с пожарами, необходимо пред­ставление акта расследования причины пожара ГУ МЧС России по Саратовской области о факте и причине произошедшего пожара. При техногенных чрезвычайных ситуациях, связанных с разливом нефти и нефтепродуктов, необходимо представление справки территориального управления Ростехнадзора о фак­те и границах разлива нефти и нефтепродуктов. В иных случаях, когда законодательством не предусмотрена выдача актов федеральными службами Российской Федерации, уполномоченный орган исполнительной власти субъ­екта РФ составляет акт расследования причины аварии, обосновывающий чрезвычайную ситуацию техногенного характера. При источнике чрезвычайной ситуации природного характера - опасном природном гидро­метеорологическом явлении его идентификация (подтверждение) осуществляется в соот­ветствии с Перечнем и критериями опасных гидрометеорологических явлений. утв. Росгидро­метом (РД 52.04.563-2002 от 23.08.2002). Для подтверждения факта возникновения опасного гидрометеорологического явления необходимо представление справки территориального управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Росгидромета. При источнике чрезвычайной ситуации природного характера - опасном геофизическом явлении необходимо представление справки территориального управления геофизиче­ской службы.

• оценка обстановки и определение основных параметров последствий чрезвы­чайной ситуации, в частности:

  - количество пострадавших, в т. ч. погибших и получивших ранения различной степени тяжести;

  - размер материального ущерба, в т. ч. в денежном выражении (размер матери­ального ущерба подлежит последующему комиссионному уточнению с при­влечением в состав комиссии необходимых специалистов и экспертов);

  - другие необходимые параметры в соответствии с приказом МЧС № 329;

• установление масштаба чрезвычайной ситуации - локальная, муниципальная, межмуниципальная, региональная, межрегиональная или федеральная в соот­
  ветствии с постановлением Правительства № 304;

• если чрезвычайные ситуации возникли одновременно на территории несколь­ких муниципальных образований, то после объявления режимов чрезвычайной ситуации в этих муниципальных образованиях распоряжениями соответству­ющих глав администраций рассмотрение губернатором Саратовской области вопроса о необходимости введения режима чрезвычайной ситуации межмуни­ципального или регионального характера в зависимости от масштабов послед­ствий, установленных постановлением Правительства РФ № 304;

• подписание распоряжения руководителя о введении режима чрезвычайной ситуации, которому предшествует проведение заседания комиссии по преду­преждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций администрации муниципаль­ного образования с повесткой «О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования»;

• принятие руководителем муниципального образования решения о введении режима чрезвычайной ситуации на территории. Следует отметить необходимость своевременного информирования населения, организаций и предприятий, а также заинтересованных органов власти о принятом решении, и необходимость принятия своевременного решения об отмене режима чрезвычайной ситуации, когда ситуация изменится в лучшую сторону.

Работа по сбору первичных документов

В соответствии со ст. 24 Федерального закона № 68-ФЗ финансирование ликви­дации последствий чрезвычайных ситуаций является расходным обязательством соответствующего бюджета (предприятий или организаций, муниципального обра­зования, субъекта РФ и т.д.).

В случае ликвидации чрезвычайной ситуации муниципального характера при недостаточности средств муниципального образования соответствующие органы местного самоуправления могут обратиться к высшему должностному лицу субъек­та РФ (губернатору) с просьбой о выделении необходимых средств из резервного фонда правительства субъекта РФ.

При возникновении чрезвычайной ситуации регионального характера и отсут­ствии свободных денежных средств для ликвидации чрезвычайной ситуации в ре­зервном фонде правительства субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ (губернатор) может обратиться в Правительство РФ с просьбой о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвы­чайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Когда возникают чрезвычайные ситуации локального, муниципального и меж­муниципального характера, для истребования средств из резервного фонда прави­тельства субъекта РФ руководители органов местного самоуправления должны дей­ствовать согласно соответствующим постановлениям и инструкциям регионального органа исполнительной власти или высшего должностного лица субъекта РФ.

ПРИМЕР:

В Саратовской области приняты постановление правительства Саратовской области от 18.04.2008 № 163-П «Об утверждении Положения о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Саратовской области» и Инструкция о по­рядке подготовки и содержании обосновывающих документов для выделения бюджетных ассигнований резервного фонда правительства Саратовской области на проведение ава­рийно-спасательных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций на территории области, утв. министерством финансов области и Главным управлением МЧС России по Саратовской области в 2008 г.

Обращение за оказанием финансовой помощи из резервного фонда Правитель­ства РФ должно производиться в срок не позднее одного месяца с момента возник­новения чрезвычайной ситуации, т.е. с даты подписания нормативно-правового акта о введении указанного режима. Исходя из этих сроков должны строить свою работу и органы местного самоуправления.

Обращение за финансовой помощью руководителя органа исполнительной вла­сти субъекта РФ или органа местного самоуправления должно обязательно содержать информацию:

• о произошедшей чрезвычайной ситуации; 
• количестве граждан, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации, в т. ч. погибших и получивших вред здоровью;
• зоне чрезвычайной ситуации;
• размере материального ущерба;
• выделенных и израсходованных средствах бюджетов субъекта РФ, муниципа­литетов, организаций, а также страховых фондов и других источниках средств на ликвидацию чрезвычайной ситуации.

Кроме того, в обращении должен быть указан перечень мероприятий, на которые необходимо выделение бюджетных ассигнований из резервного фонда, в т. ч.:

•  проведение аварийно-спасательных и неотложных аварийно-восстановитель­ных работ;
• развертывание и содержание пунктов временного проживания и питания;
• выплаты единовременного пособия гражданам, получившим вред здоровью, и членам семей погибших (умерших) граждан; в оказание гражданам единовременной материальной помощи;
• предоставление финансовой помощи физическим и юридическим лицам в свя­зи с утратой имущества;
• выдача государственных жилищных сертификатов гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайной ситуации.

По истечении месячного срока с момента введения режима чрезвычайной ситуа­ции руководители органов местного самоуправления должны представить комплект первичных документов, на основании которых высшим должностным лицом субъек­та РФ (губернатором) принимается решение о подготовке документов и обращении в Правительство РФ об оказании помощи субъекту РФ в ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Также может быть принято решение о создании районных комиссий для про­ведения обследования частных домовладений, пострадавших в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, в целях подготовки обосновы­вающих документов для выплаты гражданам единовременной материальной помощи.

ПРИМЕР:

В Саратовской области такое решение было принято на совещании, проводимом губер­натором области. Во исполнение данного решения распоряжениями глав администраций муниципальных районов в муниципальных округах, пострадавших от весеннего половодья, были созданы комиссии по обследованию объектов и определению ущерба объектам инфраструктуры, частным домовладениям и определению объемов утраты имущества первой необходимости. В левобережных районах области ущерб от весеннего половодья в 2012 г. был нанесен в основном объектам инфраструктуры, граждане в этой зоне пострадали в меньшей сте­пени. В правобережных районах области в большей степени материальный ущерб был нанесен именно гражданами. В Петровском муниципальном районе, где пострадало наи­большее количество населения, ущерб частным строениям составил 3 млн 52,5 тыс. руб. Кроме того, имелся большой ущерб от утраченного и испорченного имущества. Комиссия по определению размера ущерба в этом муниципальном районе установила, что размер утраты личного имущества составил 1 млн 450 тыс. руб. Поэтому основные усилия в рабо­те комиссий в различных районах области зависели от особенностей территорий. Во всех пострадавших районах области в первоочередном порядке районные комиссии приступили к обследованию частных домовладений и определению размеров утраты имущества гражданами. Результаты работы комиссий по обследованию оформлялись ак­тами. Необходимо учитывать, что акты составляются в присутствии собственников жилых помещений и пострадавших от утраты имущества граждан. С заключениями комиссий пострадавшие граждане были ознакомлены лично, под роспись в актах.

Особое внимание при подготовке обосновывающих документов должно уде­ляться подготовке первичных документов.

Акты обследования поврежденных объектов готовятся в соответствии с требо­ваниями Методических рекомендаций МЧС России по оформлению документов для рассмотрения вопроса о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В актах необходимо отразить следующие данные:

• наименование, местонахождение и сведения о собственнике объекта;
• балансовую и остаточную стоимость объекта;
• сумму ущерба;
• подробные характеристики объекта по повреждениям и конструктивным элементам.

Причем объем повреждений по отношению к объемам, описанным в разделе акта «Характеристика и габариты объекта», а также отношение суммы ущерба к оста­точной стоимости не должны превышать 30%.

На основании актов обследования поврежденных объектов составляются смет­ные расчеты. Составление смет производится в соответствии с постановлением Гос­строя России от 08.04.2002 № 16, требованиями Методических указаний по опреде­лению сметной стоимости строительной продукции на территории Российской Фе­дерации (МДС81 -35.2004),утв. постановлением Госстроя России от05.03.2004 № 15/1, а также в соответствии с письмом ФГУ ФЦЦС от03.10.2008 № 871 -7650/ФЦ, приказами Минрегиона России.

Важно отметить, что при проведении сметных расчетов определение стоимости аварийно-восстановительных работ, финансируемых с привлечением средств феде­рального бюджета, осуществляется только с применением территориальных сметных нормативов (ТЕР-2ОО1, в ред. 2009 г.), приведенных в соответствие с государственны­ми сметными нормативами и согласованными в установленном порядке с Минрегио-ном России, или с применением федеральных сметных нормативов (ФЕР-2001, в ред. 2009 г., приложение 38), включенных в федеральный реестр сметных нормативов, с применением индексов пересчета сметной стоимости в текущий уровень цен на дату чрезвычайной ситуации, ежеквартально сообщаемых Минрегионом России.

ПРИМЕР:

В Саратовской области для данного вида объектов инфраструктуры экономики в период с III квартала 2011 г. по 5 мая 2012 г. был установлен индекс кТЕР-2001, равный 5,11.

Обязательным требованием является представление фотоматериалов повреж­денных объектов инфраструктуры.

Фотооператорам муниципальных районов при документировании повреждений в период прохождения паводковых вод следует фотографировать объекты с разных направлений (как минимум 6-8 направлений). Сфотографированные участки должны отражать все нанесенные повреждения, включаемые в последующем в акты обсле­дования и локальные сметные расчеты. Фотографии должны быть обзорные, отра­жающие картину повреждения в целом, и детальные, отражающие отдельные объ­екты повреждения. В кадре обязательно должно быть наличие масштабируемых предметов или измерительного снаряжения.

В целях уточнения линейных размеров объектов в ходе проверки документов могут предъявляться требования по представлению заверенных копий технических паспортов объектов недвижимости гидротехнических сооружений водохранилищ, находящихся в муниципальной собственности

 Оценка работы на федеральном уровне

В мае 2013 г. в соответствии с распоряжением МЧС России рабочей группой Фе­дерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-ис­следовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России» (федеральный центр науки и высоких технологий) проведена работа по изучению опыта Саратовской области в рассматриваемой сфере.

По мнению научно-исследовательской группы, четкая организация работы ор­ганов управления и сил Саратовской территориальной подсистемы РСЧС, ее муни­ципальных звеньев обеспечила выполнение всех необходимых мероприятий по подготовке к весеннему половодью и прохождению безаварийного пропуска павод­ковых вод в 2013 г.

В выводах по результатам проведенного анализа отмечена целесообразность использования опыта Саратовской области для повышения эффективности деятель­ности органов управления, сил и средств при подготовке и ликвидации последствий весеннего паводка на территориях субъектов РФ.

По всем возникающим вопросам, предоставлению методических материалов можно обратиться на имя авторов статьи на сайт Главного управления МЧС России по Саратовской области http://www.64.mchs.gov.ru.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"