Разрабатываем Концепцию развития местного самоуправления в России

Основные тезисы

Данные тезисы представляют собой попытку структурирования основных по­ложений будущей Концепции развития местного самоуправления, обсуждаемой в недрах экспертного сообщества в течение последнего года. Наряду с этим данные тезисы автор рассматривает как вклад в дискуссию о так называемой реформе «ре­формы местного самоуправления», вспыхнувшей в январе 2014г. в связи с Послани­ем Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. (по крайней мере именно это Послание указывается в качестве «официального повода» к возникнове­нию этой дискуссии).

Автор исходит из того, что и сама Концепция, и тем более тезисы к ней должны быть краткими и понятными. Именно поэтому здесь не приводятся ни описание су­ществующей ситуации (она в целом известна большинству заинтересованных лиц) и проблем, вызванных развитием этой ситуации особенно в последние годы, ни аргументы и обоснования в пользу каждого конкретного тезиса.

Соответствующие материалы (значительная часть ко­торых уже подготовлена различными экспертами, рабочи­ми и экспертными группами), по мнению автора, должны представлять собой обособленное, самостоятельное ана­литическое приложение к Концепции. Автор предлагает данные тезисы экспертному сообществу в качестве основы для обсуждения и разработки будущей Концепции. На дан­ном этапе тезисы не претендуют на полноту и законченность; их дополнение, переработка, редактирование, по мнению автора, должны осуществляться усилиями всего эксперт­ного сообщества по итогам широкого обсуждения как в экс­пертной среде, так и среди муниципального сообщества.

Тезисы сгруппированы в несколько ключевых, с точки зрения автора, направлений:

• безусловность и устойчивость основ и рамочных условий местного самоуправления;
• восстановление и укрепление особого статуса и места института местного самоуправления в общественном и государственном устройстве;
• муниципальные задачи как ядро компетенции местного самоуправления;
• сохранение и развитие конституционных основ терри­ториальной организации местного самоуправления - условие демократического и эффективного местного самоуправления;
• достаточность, устойчивость и автономность ресурсно­го обеспечения местного самоуправления;
• восстановление и развитие демократических начал формирования и деятельности органов местного само­управления. Вовлечение и развитие человеческого потенциала.

Рассмотрим их более подробно.

Безусловность и устойчивость основ и рамочных условий местного самоуправления

Политико-правовые основы местного самоуправления заданы Европейской хартией местного самоуправления (ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г.) и Конституцией РФ. Эти основы не могут подвергаться постоянной ревизии и толкованию «по усмотрению», в интересах текущей политической и экономической конъюнктуры.

Правовое регулирование местного самоуправления должно осуществляться в строгом соответствии с буквой и духом этих документов. Федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении должно обеспечивать стабильную основу для организации местного самоуправления (постоянные, непрекращающи­еся изменения в российском законодательстве о местном самоуправлении делают это законодательство неисполнимым и неисполняемым, превращают его в насмешку над правом).

Федеральное законодательство не должно чрезмерно детально регулировать все аспекты местного самоуправления-последние 10 лет свидетельствуют о полной несостоятельности подобных попыток.

Восстановление и укрепление особого статуса и места института местного самоуправления в общественном и государственном устройстве

Особенность природы местного самоуправления - в сочетании различных аспек­тов: это и форма самоорганизации жителей, и специфическая форма публичной вла­сти, наиболее близкой к жителям, и непосредственная деятельность по решению местных задач. Задача и основное назначение местного самоуправления - не в об­служивании государства, а в решении местных вопросов, а также в консолидации жителей, вовлечении их в процессы управления, совместного решения этих задач.

Развитие местного самоуправления предполагает повышение степени самосто­ятельности, независимости местного самоуправления в решении своих задач, доста­точную автономию института, а также максимально широкое участие жителей в нем.

Любые попытки огосударствления местного самоуправления (в т. ч. путем дачи государством указаний по поводу решения местных задач, уменьшения собственных доходных источников местного самоуправления и увеличения доли связанных госу­дарственных субсидий, массированного наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями,установления чрезмерной регламентации поряд­ка формирования системы органов местного самоуправления, их структуры и т. п., чрезмерного государственного надзора и др.) должны расцениваться как нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления законодательными и (или) исполнительными органами государственной власти и решительно пресекаться.

Демократизация института местного самоуправления (путем расширения участия жителей в нем, приоритета демократических процедур формирования органов мест­ного самоуправления, учета мнения жителей и т. п.) наряду с повышением профес­сионализма и эффективности в деятельности органов местного самоуправления должны стать основными векторами развития местного самоуправления.

Муниципальные задачи как ядро компетенции местного самоуправления

Основное назначение местного самоуправления состоит в решении местных задач (вопросов местного значения) и развитии территории в целях обеспечения комфортной среды проживания и деятельности в муниципальном образовании. Мест­ное самоуправление должно обладать собственной «сущностной» компетенцией, которая ни при каких обстоятельствах не может быть отчуждена - в противном случае происходит выхолащивание сущности самоуправления (изъятые в последнее время в России из компетенции местного самоуправления традиционные, свойственные природе местного самоуправления задачи подлежат возврату).

В то же время категорически недопустимо наделение муниципалитетов несвой­ственными местному самоуправлению задачами - вроде задач по противодействию коррупции, терроризму и экстремизму, территориальной обороне и т. п. Отнесение подобных вопросов к числу местных задач свидетельствует об искажении природы и роли местного самоуправления в современном обществе, отвлекает муниципалите­ты от решения насущных и обусловленных природой местного самоуправления задач.

Необходимость учета особенностей места, а также чрезвычайное разнообразие условий в различных регионах России в сочетании с негативным опытом правового регулирования последних 10 лет ведут к необходимости отказаться от попыток еди­нообразного регулирования перечня вопросов местного значения с федерального уровня. Наличие особенностей естественно и должно расцениваться как преимуще­ство местного самоуправления.

Местные задачи могут определяться путем установления на федеральном уров­не общих подходов и юридических признаков. Базовым принципом является принцип субсидиарности - публичная задача должна относиться к низшему уровню власти, который в состоянии ее достаточно эффективно решать (при создании соответству­ющих условий). Одновременно должна быть гарантирована защита от любых попыток неправомерного изъятия «оригинальных» (исконных, сущностных) задач/полномочий, равно как и неправомерное наделение несвойственными задачами/полномочиями.

При формировании и реализации компетенции местного самоуправления дол­жен соблюдаться принцип максимального разграничения полномочий между раз­личными уровнями публичной власти (в т. ч. путем упразднения института так назы­ваемых специальных прав, недопустимости отнесения одинаковых задач к компе­тенции различныхуровней власти), а также безусловность принципа коннексии при наделении местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Сохранение и развитие конституционных основ территориальной организации местного самоуправления - условие демократического и эффективного местного самоуправления

Конституционный принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России является незыблемым. С учетом того что местное самоуправление есть форма самоорганизации жителей и власть «от народа», этот принцип должен реализовываться всюду, где постоянно проживают люди. В местах отсутствия посто­янных жителей местное самоуправление не осуществляется в силу отсутствия само­го субъекта. На всей остальной территории базовой территориальной единицей местного самоуправления является поселение, а базовым принципом остается двух­уровневая (трехтипная) организация местного самоуправления: поселения, районы и городские округа.

При этом недопустимы и подлежат пресечению любые попытки упразднения поселенческого или районного местного самоуправления (в первую очередь путем формальной «реорганизации» муниципальных районов в так называемые городские округа), а также соподчинения различныхтипов муниципальных образований. «Двух­уровневая» модель территориальной организации местного самоуправления имеет ряд преимуществ, в т. ч. и с точки зрения перспективы развития местного самоуправ­ления, однако в России они пока не распознаны и не используются.

Наделение поселений статусом городских округов должно осуществляться на основании единых подходов (в т. ч. с точки зрения административного потенциала и норм территориального и градостроительного законодательства).

Изменение территориальной организации (в частности, укрупнение или умень­шение муниципалитетов) может осуществляться при соблюдении принципа участия жителей и учета их мнения, максимальной прозрачности и обоснованности (напри­мер, с учетом перспектив развития территории; при этом не может и не должна осу­ществляться в угоду сиюминутной политической конъюнктуре), не должно проис­ходить часто (необходимо обеспечить стабильность территориальной основы мест­ного самоуправления как минимум на десятилетия).

До сих пор не распознаны и не реализованы необходимость и преимущества межмуниципальной кооперации, в т. ч. как способа минимизации объективно существующего дисбаланса территориальной организации и развития. Необходимы расширение возможностей и форм межмуниципальной кооперации (в т.ч. в границах естественных агломераций), упрощение порядка ее организации,  стимулирование муниципалитетов к использованию данного механизма решения публичных задач, в т.ч. в вопросах развития территорий.

Достаточность, устойчивость и автономность ресурсного обеспечения местного самоуправления

Государство и общество, признающие необходимость существования и развития местного самоуправления, должны обеспечить возможность его качественной и эф­фективной реализации, вт. ч. и путем наделения соответствующими его полномочиям ресурсами.

Ресурсы муниципалитетов включают в первую очередь финансовое обеспечение, которое должно базироваться на следующих основных принципах:

• достаточности (соответствие объема ресурсов кругу задач);
• устойчивости (стабильность ресурсного обеспечения, возможность средне-и долгосрочного планирования доходов и расходов);
• гарантии автономности/самостоятельности в управлении ресурсами (возмож­ность использовать ресурсы без указаний «сверху», по своему усмотрению, но в соответствии с законами и прозрачно);
• сочетания стимулирующих и распределительных подходов/механизмов (стиму­лирование наращивания собственных ресурсов и снижения расходов, а также уменьшение зависимости от вышестоящих уровней).

В современных российских условиях недостаточность финансового обеспече­ния местного самоуправления, а также его гипертрофированная зависимость от финансового выравнивания совершенно очевидны, равно как и негативные послед­ствия такого подхода. Укрепление и развитие местного самоуправления невозможны в подобных условиях. Требуется радикальное изменение подхода к финансовому обеспечению.

Наделение местного самоуправления имуществом служит надлежащему реше­нию местных задач, в т. ч. и в сфере развития. Извлечение прибыли не является целью местного самоуправления в целом и использования муниципального имущества в частности. Право муниципальной собственности подлежит защите наряду с други­ми формами собственности.

Недопустимо принудительное (в т. ч. безвозмездное) изъятие муниципальной собственности государством в результате принятия новых законов. Муниципалите­ты вправе самостоятельно решать вопрос о приватизации своего имущества либо передаче его по договорам другим лицам, руководствуясь действующим законода­тельством и интересами жителей. Предоставление муниципалитетам права собствен­ности на неразграниченные земли (за исключением земель, отнесенных в силу пря­мого указания законов к государственной собственности) либо права управления такими земельными ресурсами в соответствии с законодательством позволит ак­тивно использовать данный ресурс в развитии территорий и всего местного само­управления.

Восстановление и развитие демократических начал формирования и деятельности органов местного самоуправления. Вовлечение и развитие человеческого потенциала

Восстановление и развитие демократических начал формирования и деятель­ности органов местного самоуправления должно строиться на следующих основных принципах:

• незыблемость конституционного принципа организационной обособленности, недопустимость попыток ревизии и искажения сути данного принципа, в т. ч. федеральным и региональным законодателем;
• исключение вмешательства государства в формирование органов местного само­управления, навязывания (согласования, поддержки, блокирования и т. п.) кан­дидатов в такие органы;
• укрепление роли и имиджа органов местного самоуправления в системе публич­ной власти, общественного и государственного устройства;
• приоритет демократических моделей и способов формирования органов мест­ного самоуправления (в частности, прямых выборов), снижение барьеров участия в выборах, максимальная прозрачность процедур формирования органов мест­ного самоуправления и их деятельности, широкое использование современных технологий привлечения жителей к процессам управления;
• институционализация прав жителей на непосредственное участие в местном самоуправлении (путем референдумов/голосований, гражданских инициатив, отзывов и т. п.);
• признание на деле роли гражданского общества, всемерная поддержка его раз­вития, выстраивание партнерских отношений и учет мнения гражданского общества;
• привлечение заинтересованных жителей к участию в оказании публичных услуг на территории муниципалитета и содействие волонтерству;
• необходимость понимания, учета и использования в интересах развития мест­ного самоуправления современных тенденций - внутренней и внешней миграции, мультикультурности общества, массового проникновения современных комму­никационных и информационных технологий, роста и изменения структуры по­требностей жителей и др.

Экспертное сообщество полагает, что процесс разработки Концепции (стратегии) должен предусматривать максимальное вовлечение муниципального и экспертного сообщества (причем уже с самых ранних стадий), а содержание документа должно соответствовать его названию, не превращаясь в обзор состояния местного самоуправления и набор рекомендаций по совершенствованию отдельных норм действующего законодательства. Приглашаем специалистов в области местного самоуправления, ученых, практиков, активных граждан, организации и всех заинтересованных лиц к сотрудничеству в рамках разработки Концепции.  

По материалам журнала "Практика муниципального управления"