Неоднократно доводилось слышать о том, что местное самоуправление было в начале или в середине 1990-х годов, а потом его фактически упразднили. Согласны ли вы с этим тезисом?
Александр Широков: Надо понимать, что это мнение является, скорее, проявлением тоски по своей молодости. Тогда все мы, кто пришел в местное самоуправление из разных сфер деятельности, были достаточно молоды и романтичны. Однако в этом тезисе есть и рациональное зерно. В разных городах даты отличаются, но в принципе в 1992 — 1993 и 1996—1997 годах была более достойная, чем сейчас, наполняемость местных бюджетов. Я не буду говорить о МСУ в реальном его понимании, так как этого состояния мы не достигали и еще долго не достигнем, но в те годы местная власть была относительно свободна и относительно обеспечена ресурсами. В наших городах далее кое-что можно было выделить на цели муниципального развития. Во-вторых, в годы перехода от советского управления к постсоветскому федеральная власть была настолько занята своими проблемами (делила территорию, полномочия, ресурсы, старалась предотвратить «разбегание» республик и т. д. и т. п.), что на местный уровень ее внимания не хватало. В тот момент государство рассчитывало, что местные власти обеспечат условия, при которых не будет социальных взрывов, то есть люди по крайней мере будут с теплом, водой, светом и хлебом, понимая, что никто больше этим заниматься не станет. Не говорю, что муниципальным властям тогда сильно помогали, но и не мешали. Вот в этом смысле тогда было лучше.
Но МСУ как такового не было. Был некий демократический подъем и реальный политический процесс на местах, были настоящие местные выборы со значительной явкой избирателей. Это все вело к МСУ, но привести не успело.
Светлана Юркова: Закон 1991 года о МСУ в РСФСР, а потом — в Российской Федерации имел нормы прямого действия. Многие из функций руководителей муниципальных органов были четко прописаны: кто и что должен делать. Вопросы управления в законодательстве были четко отрегулированы, поэтому тогда муниципальным властям было проще работать.
Считается, что признаком МСУ является наличие так называемых «ратушных» партий. Как обстояло дело в 1990-е годы с локальными общественно-политическими движениями?
Александр Широков: Действительно, это один из признаков наличия МСУ. В советской России его не было, а в постсоветской процесс начался, но не успел развиться.
Светлана Юркова: Что такое «ратушные» партии? Это небольшие инициативные группы местных жителей, желающих участвовать в управлении развитием своих муниципалитетов, местные общественно-политические объединения. Реальное МСУ должно базироваться на инициативе людей. Здесь надо помнить: никакая инициатива не состоится, если власть этого не хочет, и тогда инициатива граждан будет направлена вопреки политике власти. Если глава муниципалитета заинтересован в активности жителей и взаимодействии с ними, в том, чтобы они откликались на работу власти и что-то делали в ответ, то можно говорить о наличии отдельных признаков тех социально-политических процессов, которые должны сопровождать реальное МСУ.
В 1990-х годах таким общественным объединениям состояться было сложно, так как их никто не был готов воспринять как участников местных политических процессов.
Александр Широков: Но нескольких участников местного политического процесса я все же назову. Это местные отделения Союза ветеранов, Союза участников боевых действий в Афганистане, Общества инвалидов, женских и экологических обществ. Эти организации нам достались с советских времен, были формализованы при СССР, но и в 1990-е годы они сохраняли свой авторитет, активность, многочисленность и структурированность. По совокупности участников эти организации представляли собой большинство населения, серьезно влияли на общественное мнение, а выборы тогда были настоящие, и поэтому мы не могли с ними не считаться.
Светлана Юркова: В Шлиссельбурге, например, меня как мэра очень поддерживал совет ветеранов, мы проводили с ним общие мероприятия. Кстати, первые общегородские собрания, на которых мы подробно обсуждали с населением проект муниципального устава, мне помогал организовывать и проводить совет ветеранов. Тогда же активно к работе подключались представители бюджетных учреждений, хотя они не были организованы в форме общественной структуры. Мы приглашали на собрания всех, но никого административным порядком туда не загоняли. Поначалу врачей, учителей и работников культуры было мало— 50 — 60 человек. А когда прошли первые собрания по уставу и началась работа над конкретными его нормами в части организации работы органов МСУ, их полномочий и функций, люди поняли, что это все серьезно касается их жизни, что они могут внести свои предложения и будут услышаны. Мы собирались в Доме культуры, в фойе вывешивали на стендах проекты норм устава и предложения по их доработке, актовый зал заполнялся целиком. То, что люди захотели что-то ради себя и своего города сделать, буквально окрыляло. Были, конечно, и те, кто противодействовал (такие найдутся в любом муниципалитете), но они были в меньшинстве. У нас было заведено правило — держать все двери открытыми. Любая пресса могла присутствовать и на заседаниях представительного органа, и на оперативных совещаниях у меня, и мы не требовали от журналистов писать только хвалебные репортажи.
Сейчас в плане взаимоотношений МСУ с обществом все очень сильно изменилось, что, конечно же, нас не радует. Появились красивые официальные сайты муниципалитетов, а на них, кроме фото главы и его обращения к посетителям, ничего нет. Нет даже таких ключевых документов, как бюджет, документы терпланирования, генпланы, правила благоустройства, правила землепользования и застройки и т. д. Когда мы со студентами начинаем запрашивать у муниципалитетов эти документы для дипломных работ, представители местной власти подчас боятся их предоставлять.
А могли ли в те годы общественники всерьез противодействовать проекту готовящегося муниципального решения?
Александр Широков: Очень даже могли, и мы, в конце концов, стали все свои решения, любым образом затрагивающие их интересы, предварительно обсуждать с ними. Мой кабинет председателя городского совета располагался в одном здании с офисами советов ветеранов и инвалидов, женского общества, рядом же располагались профсоюзы. Значительная часть депутатов была избрана от этих организаций, и мы общались плотно каждый день, и они понимали суть нашей работы. А сейчас есть нормы о том, что устав надо принимать на общественных слушаниях, но людям уже давно непонятно, чем же на самом деле занимаются местные власти. Людей сначала просветить нужно, а уже потом ждать от них активности и помощи.
Почему очевидцы говорят, что с принятием каждого закона о МСУ становилось все хуже и хуже?
Светлана Юркова: ФЗ-154 вполне соответствовал целям становления МСУ, и мы его позиционируем как романтический период. А вот в действующем ФЗ-131 есть целая глава об участии населения, вроде бы все расписано по нормам и процедурам, но дело не идет. Руководители муниципалитетов (не все, но большинство) стали уделять взаимодействию с населением все меньше и меньше внимания, ведь работа с людьми — это колоссальный труд, который способен осилить далеко не каждый. К тому же государство взяло на себя важные социальные функции, а местным властям осталась гора бюрократической работы.
Александр Широков: ФЗ-154 надо было написать, потому что предыдущий закон принимало другое государство. В те годы руководителем первого Департамента по проблемам МСУ в составе Миннаца России был Александр Геннадьевич Воронин — бывший глава Костромы. Я тогда уже работал в этом департаменте, а Светлана Николаевна была мэром Шлиссельбурга, который стал «пилотной» площадкой для отработки норм этого закона. Воронин нас постоянно спрашивал: «А не бежим ли мы впереди паровоза?» На тот момент в стране еще не сложились нормальные федеративные отношения по линии «центр — субъекты», а мы пытались опережающими темпами принять максимально демократическое законодательство о МСУ. Ведь муниципальная власть все равно подзаконна и подконтрольна государственной власти, и, не изменив отношений на государственных уровнях, мы никогда не изменим в нужную нам сторону отношения по линии «субъекты — муниципалитеты». Субъекты Федерации ведут себя ровно так по отношению к муниципалитетам, как Федерация ведет себя по отношению к своим субъектам. В этой связи нельзя говорить о том, что законодательство о МСУ ухудшалось — оно все более и более отражало реальную картину взаимоотношений между уровнями власти.
Пользуясь «рамочностью» ФЗ-154, не все главы регионов допускали развитие местного самоуправления на своих территориях. Свобода выбора была введена в ФЗ-154 намеренно или вы тогда даже представить себе не могли, что кто-то может противодействовать такой идее, как развитие МСУ?
Александр Широков: В отличие от многих историков, утверждающих, что у нас богатые традиции местного самоуправления, я утверждаю, что в России (имперской, советской и постсоветской) самоуправления, отвечающего канонам МСУ, никогда не было. Никакого исторического опыта самоуправления у нас нет. Только в 1990-х годах впервые было заявлено, что МСУ в стране будет.
В ходе конституционного совещания была заявлена одна из основных целей принятия Конституции РФ — уйти от советской системы организации власти, но тогда мало кто себе представлял, к чему мы хотим прийти, всем просто хотелось получить что-то более разумное и цивилизованное, чем советское наследие. А когда мы, бывшие представители органов МСУ, начали готовить проект ФЗ-154, то рамочно представляли себе, каким может быть местное самоуправление и как оно может регулироваться, но каким оно точно должно стать — мы не представляли. Поэтому мы и написали закон с самыми широкими возможностями, чтобы субъекты Федерации, муниципалитеты и народ могли построить именно то, что им самим необходимо.
Получилось все совсем не так. Одним субъектам оказались нужны послушные и полностью подчиненные органы МСУ, почти без полномочий, другим захотелось сократить число муниципалитетов до количества стульев за столом в кабинете для еженедельных планерок, третьим показалось привлекательным «расплодить» муниципалитеты без ресурсов, и только четвертые отважились предоставить муниципалитетам и самостоятельность, и ресурсы. Потребовался ФЗ-131, чтобы прекратить то безобразие, которое тогда творилось в субъектах Федерации. Федеральные законодатели вынуждены были привести всех к почти унифицированной форме, хотя уже тогда представляли риски данного решения для дальнейшего развития МСУ. Закон «космической подлости» гласит: наиболее вероятными являются наименее желательные события.
Говорят, что ФЗ-131 уничтожил местное самоуправление. Вы разделяете это мнение?
Александр Широков: Конечно нет. Если говорить человеческим языком, то ФЗ-154 разрабатывался и проводился в жизнь весело, а ФЗ-131 — серьезно, ФЗ-154 был законом романтиков, который создавал возможности, а ФЗ-131 — законом чиновников, который выстраивал стройную систему управления. Говорят еще, что хорошие люди написали ФЗ-154, а плохие люди подготовили ФЗ-131. Как очевидец и участник подготовки обоих актов я заявляю: оба закона готовил почти один и тот же состав авторов.
Неправда и то, что ФЗ-131 разрабатывался и принимался в узком кругу. В этот процесс была вовлечена почти сотня человек. Только на совещания рабочих групп в комиссии Дмитрия Козака и Минэкономразвития России собиралось по 40 — 50 чиновников и экспертов, и на эти совещания могли прийти и высказаться все, кто хотел принять участие. И приходили, и участвовали.
Но есть и оборотная сторона медали: чем больше мнений, тем сильнее искажения и грубее упрощения первоначального замысла. Могу констатировать: то, что мы тогда написали как концепцию, то, что было внесено в Правовое управление Президента, и то, что попало в Госдуму, — это разные документы. Экспертное обсуждение было открытым, но потом уже в закрытом режиме законопроект шлифовали министерства и ведомства, Аппарат Правительства и Правовое управление Президента. В Госдуму законопроект попал в сопровождении официально высказанной позиции Администрации Президента, против которой никто ничего сказать не мог. И на выходе мы получили закон, многократно пересогласованный и переписанный «по мотивам» нашей концепции. И это обычная ситуация для любого закона, ведь принятие закона — это политическое решение о компромиссе между разными интересами разных групп. Любой закон всегда является результатом компромисса, и не стоит удивляться тому, что одно положение может противоречить другому, потому что всегда идет политический торг между разными группами влияния. А сегодня, с учетом всех внесенных изменений, ФЗ-131 стал уже совсем другим, опять размыли компетенцию МСУ, и сегодня непонятно, кто за что отвечает. Надо признать, что этот закон свое уже отработал: некоторая унификация произошла, и, скажем так, наведен определенный порядок. Теперь, когда регионы привыкли к порядку, можно подумать и о следующем этапе — вернуть им разумную свободу выбора.
Светлана Юркова: И все же, на мой взгляд, ФЗ-154 и готовился легче, и проходил легче. Его обсуждали на первом Совете по МСУ при Президенте России, и тогда Борис Николаевич Ельцин лично принимал участие в обсуждении концепции закона и его проекта. Причем Президент тогда нам всем сказал, что у государства есть свои неотложные проблемы, а МСУ — новый вопрос, и мы как эксперты можем и должны самостоятельно прийти к соглашению внутри своего сообщества, а он дает нам «карт-бланш». Мол, готовьте идеи, пишите закон, и государство его примет. Цементирующим фактором тогда была Конституция. При всех спорных моментах обращались именно к Основному закону, и при отсутствии противоречий и несоответствий проходила любая норма. Поэтому ФЗ-154 был принят практически в полном соответствии с предложенной концепцией, хотя наряду с этим в Государственной думе депутатами было подготовлено еще несколько законопроектов, и они тоже активно обсуждались. Я думаю, что и реализовывать этот закон было гораздо легче именно потому, что это был на самом деле закон об общих принципах МСУ, разработанный теми, кто имел опыт работы в муниципальных органах.
На тот момент я уже возглавляла комитет по МСУ Законодательного собрания Ленинградской области. Приходилось настойчиво убеждать коллег-депутатов в целесообразности создания механизмов для становления МСУ, но все же пакет из шести областных законов по всем необходимым вопросам организации МСУ был принят.
А в плане реализации ФЗ-131 изначально все было очень непросто уже на федеральном уровне. Попытка сделать из общих принципов нормы прямого действия встречала сильнейшее сопротивление в субъектах Федерации, поэтому и был предусмотрен шестилетний переходный период. На тот момент страна стала очень неоднородной и по территориальной структуре, и по экономике, и по политическим процессам, и по расселению людей, потому и правоприменительная практика оказалась столь сложной и потребовала внесения массы поправок. Я поддерживаю поправки, обусловленные объективной необходимостью, но среди изменений в ФЗ-131 появилось уже немало тех, которые имеют явно субъективную и узкополитическую, даже конъюнктурную мотивацию. И то, что для одних регионов казалось нужным, другим принесло много вреда. Скажем, внесена поправка, разрешающая в сельских поселениях совмещать полномочия главы муниципального образования, председателя представительного органа и главы муниципальной администрации. Если в сельском поселении проживает 100 — 200 человек, это понятно, но этот же принцип стали внедрять и на Кубани, где есть поселения, в которых проживает 30 тысяч человек, При этом в городах с численностью населения 5—10 тысяч человек так делать нельзя, потому что в закон введен принцип разделения ветвей власти. Либо надо было четко определяться с тем, что в сельских и городских поселениях разные принципы организации МСУ, либо вводить критерий по численности и плотности населения. И таких поправок накопилось чрезвычайно много, в результате мы получили (не везде, но в ряде регионов) кризис реализации ФЗ-131.
Что требуется: написать новый закон либо совершенствовать действующий?
Александр Широков: А это одно и то же. Когда-то я Дмитрию Николаевичу Козаку на начальной стадии работы говорил, что мы, конечно, будем готовить поправки в ФЗ-154, но по совокупности наших поправок это будет новый закон. То же самое можно сейчас сделать и с ФЗ-131.
Самое главное кроется на самом деле не в самых общих принципах, которые всем известны и, в общем, не подвергаются серьезному сомнению, а в деталях. Можно опять всерьез поработать над ФЗ-131, заново определить компетенцию МСУ и заново продумать принципы территориальной организации. В Сибири до 95% территорий сельских поселений — это федеральные леса, болота и реки, а где-то муниципалитетам не хватает территории для строительства нового жилья, развития производства и инфраструктуры. Кстати, Конституция РФ вовсе не обязывает делить на муниципалитеты все пространство государства, ведь у нас есть значительные территории, где вообще нет населения. Логично и правильно, если государство будет заниматься незаселенными территориями и за них отвечать. То есть поправками в действующий ФЗ-131 можно вернуть территориальной организации гибкость, что, собственно, можно сделать и по всем другим аспектам организации местного самоуправления, чтобы стало возможным учитывать особенности субъектов РФ, особенности современного этапа социально-экономического развития России. Правда, это будет, по сути, уже другой закон. А можно сразу подготовить новый законопроект. Другой вопрос, что любую норму можно довести до абсурда решениями, не обоснованными реальной жизненной потребностью территорий, и опять может сработать тот «закон космической подлости», о котором я уже говорил.
Светлана Юркова: Я не могу понять, чем вызвано «обострение» по поводу ФЗ-131. Думаю, что сейчас законодатели пытаются его улучшить с благими намерениями, но они начали не с нужной точки. В Послании Президента сказано всего несколько фраз о том, что надо местное самоуправление развивать, но, уцепившись за эти фразы, законодатели вывели мысль о совершенствовании МСУ за пределы логики и здравого смысла. Еще немного поговорят и договорятся до того, что МСУ нам вовсе не нужно.
Тему о целесообразности выборов глав муниципалитетов надо сделать запретной, ведь без выборности нет и МСУ. Убери выборность и останутся только местные органы государственной власти. И второе. Надо, наконец, всем договориться: а что мы, собственно, собираемся делать? Мы будем менять концепцию МСУ или вносить точечные поправки в действующее законодательство? Это разные задачи, у них разные цели и разные способы решения. Сейчас, с одной стороны, говорят о поправках, а с другой — предлагают отменить выборность глав городских округов. Но, простите, частичная отмена выборности и новшества в территориальной организации — это уже новый концептуальный подход, и его нельзя реализовывать через точечные поправки. При этом умный глава с умным населением все могут сделать и в рамках действующего ФЗ-131: создать районные советы в крупных городах, подписать с соседними муниципалитетами соглашения о совместной работе (то есть фактически создать агломерацию) и т. п.
Я бы сейчас не рекомендовала трогать концепцию МСУ, а двигаться по пути поправок, уточнив прежде всего компетенцию органов МСУ разных типов муниципалитетов, опираясь на мнение «снизу». Далее следует определить «цену» исполнения местных вопросов и оформить выводы в виде неких минимальных муниципальных социальных стандартов. На третьем этапе следует рассмотреть: хватает ли местных бюджетов на выполнение всех полномочий, какие муниципалитеты могут справиться с возложенными на них вопросами и даже сделать больше, а какие не могут. И лишь потом уже решать, как расширить возможности сильных и поддержать слабых. На данном этапе я считаю целесообразным повысить роль субъектов Федерации в определении моделей территориальной организации МСУ, вплоть до того, чтобы не образовывать муниципалитеты там, где плотность постоянно проживающего населения ниже установленного минимума. При этом надо прописать четкие критерии для возможности преобразования одних типов муниципалитетов в другие, для упразднения муниципалитетов и т. д. Кстати, когда шло обсуждение проекта ФЗ-131, звучали предложения не вводить МСУ там, где нет экономической деятельности, источников дохода, где малочисленное население. Но мы тогда ссылались на опыт Европы и США, где есть территории, полностью лишенные налоговых доходов, и даже там реализованы права населения на самоуправление. Как оказалось, наша страна гораздо более «разная», чем страны Европы и США.
В рамках этой реформы муниципалитетам обещают некие финансовые гарантии. При этом законопроект о внесении изменений в ФЗ-131 таковых гарантий не дает, а Минфин и Президент говорят о том, что много денег в местных бюджетах не прибавится. Что вы думаете об этом?
Александр Широков: С моей точки зрения, ФЗ-131 никакого отношения к финансовым основам МСУ вообще не имеет. Что бы мы ни написали в этом законе, реально будет происходить то, что есть в налоговом и бюджетном законодательстве.
Вопрос о финансовых гарантиях МСУ обсуждался на одном из совещаний накануне принятия ФЗ-131 в Администрации Президента. Присутствующий на том совещании министр финансов Алексей Леонидович Кудрин после долгого молчания вдруг спросил: «А что мы будем делать с реформой армии?» То есть что важнее — армия или МСУ? Бюджетные ресурсы ограничены. Если забрать у первых и отдать вторым, то тогда первые ресурсов не получат. Сейчас у государства иные задачи, не менее важные для общества: оно взяло на себя все здравоохранение, собирается забрать и то, что еще осталось на местном уровне от образования, надо доводить до конца реформу армии и полиции, а теперь еще — и разбираться с Крымом. Поэтому особых надежд на перераспределение ресурсов я бы не возлагал. Я также думаю, что на проведение организационной реформы в МСУ бюджета точно не хватит. Но есть и положительная сторона в этом: когда уже ничего не осталось, когда собственные налоговые доходы — это 1 — 2% от всех доходов местного бюджета, хуже стать не может. Главам таких поселений уже все едино: что их будут избирать, что их будут назначать, они в любом случае останутся вассалами государства и продолжат работать.
Но есть в этой дискуссии вопрос, по которому все же следовало бы принять решение, поддерживающее местные бюджеты. Когда-то Дмитрий Николаевич Козак утверждал, что есть полномочия, которые требуют только организационных усилий и не требуют материальных ресурсов. Я ему тогда не верил и сейчас не верю. Любое полномочие предусматривает осуществление функций. Любое осуществление функций влечет за собой штатную единицу, которой нужно создать рабочее место и платить зарплату (а «спецам» — хорошую зарплату), и которой также нужно выделить некоторые ресурсы на осуществление ее должностных обязанностей.
Средств нет, значит, надо разбираться с территориями и полномочиями, учитывая имеющийся объем средств. Если мы поставили цель — привести ресурсы в соответствие с полномочиями, а ресурсов не хватает, надо приводить полномочия в соответствие с ресурсами. Нужно дать муниципалитетам ровно те полномочия, на которые этих ресурсов хватит, потому что любое полномочие сверх ресурсов, вроде противодействия терроризму и экстремизму на муниципальном уровне, дискредитирует власть.
Светлана Юркова: В плане финансовых основ МСУ, на мой взгляд, государство избрало неверный путь, изъяв все нормы, стимулирующие муниципалитеты развивать местный бизнес. Между тем эти нормы работали не только на местный бизнес, но и в целом на местные бюджеты. В 1991 — 1996 году губернатором Костромской области был Валерий Петрович Арбузов, который оставлял в местных бюджетах половину от доходов, полученных сверх запланированных в предшествующем году. И тогда Костромская область начала подниматься. Но потом все стимулирующие факторы в законодательстве были сняты, и теперь мы говорим о том, что только крупные города и отдельные районы могут самостоятельно выполнять возложенные на них полномочия. По-моему, сейчас больше пользы принесет свобода выбора, чем нормы, закрепляющие тот или иной процент от налогов за местными бюджетами.
Александр Широков: Я согласен, честнее будет сделать так, как в 1990-е годы: денег нет, но вот вам земля и свобода. И не мешать работать. А сейчас и денег не дают, и постоянно диктуют: что, как и когда муниципалитеты должны делать.
Светлана Юркова: По крайней мере субъекты Федерации должны перестать диктовать органам МСУ свои правила по организации работы. Сегодня это делается через нормативы на содержание штатов муниципальных администраций, в результате муниципальные служащие получают очень низкие зарплаты. Мы постоянно говорим о том, что квалифицированных кадров в муниципалитетах не хватает, а между тем специалистов для органов МСУ сегодня в стране выпускается очень много. Выпускники профильных кафедр вузов либо не идут на работу в муниципалитеты из-за низкой зарплаты и большой нагрузки, либо, как ни странно, не могут найти себе работу в органах МСУ. Серьезнейшей проблемой для органов МСУ поселений стала клановость, когда не важно, какое у тебя образование, с каким результатом ты работаешь, но важно, чей ты родственник или друг. Порой навыки современного служащего ограничиваются только навыками работы в Интернете или знанием английского языка. Это все важно, но далеко не первостепенно. Знания и навыки публичного управления — это особый вид знаний и навыков. Эту проблему надо расшивать и не только ограничениями по муниципальной службе, а прежде всего регулярной и компетентной аттестацией.
Александр Николаевич, когда-то Вы принимали участие в разработке первого образовательного стандарта высшего образования по специальности «государственное и муниципальное управление». Удалось ли сделать этот стандарт таким, чтобы он отвечал потребностям муниципалитетов?
Александр Широков: Нет, но сказать, что в стандарте все неправильно, тоже нельзя. Во всем есть что-то правильное. Но здесь сама организация процесса принятия решений неправильная. Стандарт принимается по тем соображениям, которые диктуются вузами и с которыми либо соглашается, либо не соглашается Министерство образования и науки. На самом же деле образовательный стандарт по любой специальности должен приниматься под запросы практики, которые формулируют работодатели. Сначала должен быть профессиональный стандарт, а потом формально принимается образовательный стандарт. В принципе при наличии профессионального стандарта образовательный уже не нужен. И тогда тот вуз, чья программа в наибольшей степени отвечает запросам практики, получит наивысший спрос на свои образовательные услуги.
Сегодня же ситуация обратная — профессионального стандарта нет, а образовательный существует сам по себе. Как руководители кафедр и отдельные профессора видят себе МСУ, хотя они могут никогда в МСУ и не работать и ничего о реальной практике не знать, так и идет образование. А если еще честнее, то так: есть вуз, у него есть определенный набор кафедр, на кафедрах есть определенный набор преподавателей, которых нужно загрузить работой. Идет борьба между кафедрами и дисциплинами за то, кто какой кусок себе в стандарте отхватит. А Министерство образования, поскольку не сильно разбирается в МСУ и руководствуется своими субъективными представлениями, какую-то из этих противодействующих сторон поддерживает, а какую-то нет. Но должен сказать, что в результате этой борьбы стандарт стал лучше, появилось больше вариативности, которая позволяет учитывать запросы работодателей в подготовке студентов по нашей специальности.
Будучи преподавателями, чему вы больше уделяете внимания: Конституции, ФЗ-131, Европейской Хартии МСУ или отечественной практике?
Александр Широков: Я обычно рассказываю студентам то, что написано в законе и как оно должно быть реализовано, и сразу лее объясняю, что там не так написано и что мешает практике с точки зрения теории и эффективности управления. Я им говорю, мол, вы как люди, которые когда-нибудь, может быть, станут большими руководителями, должны знать, что вот эту норму в законе надо править, потому что она не способствует эффективному управлению на местах.
А еще я им говорю, что не хочу отвечать только на вопросы типа «что?» и «как?», а хочу отвечать прежде всего на вопросы «зачем?» и «почему?». Студенты должны научиться четко формулировать цели своей теперешней и будущей деятельности, включая изучение специальности, чтобы появился обоснованный взгляд на предмет изучения.
Светлана Юркова: А я начинаю первое занятие с того, что спрашиваю студентов, что они хотят получить от меня как от преподавателя. Собираю мнения и пожелания, систематизирую их и на основании этого анализа корректирую свой курс.
Конечно, мы следим за изменениями в законодательстве, ведь преподаватель, который пять-шесть лет читает лекции или готовит интерактивные практические занятия по одной устаревшей «болванке», сейчас совершенно не востребован. Помимо лекций провожу много ролевых тренингов, основанных на реальной практике. По современным европейским стандартам, лекции должны занимать всего 30% учебного времени, а остальные 70% — семинары и самостоятельная работа студентов. Я даю своим студентам много работы на дом (что-то прочитать, что-то написать), поощряю самостоятельные изыскания. Мои студенты много работают, причем не только с книгами и законами, а с конкретными муниципальными актами, даже потом пишут рекомендации для муниципалитетов. В рамках курса по стратегическому развитию территориальных образований мои студенты делают программы комплексного развития муниципального образования, разрабатывают свои личные программы развития и т. д. Через личные программы мы стараемся вытащить индивидуальные предпочтения и способности, которые затем позволят студенту состояться в жизни и карьере.
Это все — теория. А как обстоит дело со студенческой практикой?
Светлана Юркова: К сожалению, с каждым годом становится все сложнее и сложнее прикрепить студента на практику. Мы хотим, чтобы студенты получили реальные навыки муниципального управления, а для этого к ним надо прикреплять наставников из числа действующих муниципальных служащих, которые будут пошагово проходить вместе со своими подопечными всю цепочку принятия управленческого решения. Далеко не в каждом муниципалитете есть человек, готовый взять на себя такую нагрузку, к тому же на общественных началах. Но бывает, что студенты попадают в руки к хорошим наставникам, и тогда они говорят, что, мол, оказывается муниципальное управление является более увлекательным занятием, чем они раньше себе представляли. Но так получается только в 5— 10% случаев.
И эти 5-10% потом идут работать в органы государственного и муниципального управления?
Александр Широков: Куда они идут, мы не проверяем. Но, как правило, до 17 — 20% выпускников уходят на государственную или муниципальную службу. Но это — штучный товар, а поток как таковой сам не знает, чего хочет. Как правило, оставшиеся 80 — 83% работают там, куда удается устроиться.
А зачем тогда массово обучать студентов этой специальности?
Александр Широков: Хотя бы для общего гражданского развития. Уже на первой лекции я им рассказываю, что специальность «государственное и муниципальное управление» стоит получать уже для того, чтобы в своей частной жизни понимать, как нужно обращаться с властями, если надо решать свои проблемы. Кроме того, в дисциплину входит такое количество общественных наук, что с этим дипломом можно устроиться везде. Опять же, куда пойдут мои московские студенты, если в Москве не бывает свободных вакансий? Они же не поедут на село.
Но что же тогда делать с селом, куда не едут молодые образованные специалисты?
Светлана Юркова: Если молодые специалисты из Москвы не едут на село, это в любом случае не аргумент для уничтожения там МСУ. Там все равно живут люди, и у них должен быть — пусть небольшой — шанс на развитие. Нам надо научиться связывать все вопросы МСУ с потребностями развития. Нет в России территории, которая не имеет никаких ресурсов. Если люди там живут, значит, ресурс есть. Может быть, стоит продумать систему целевого обучения муниципальных специалистов для села или меры поддержки переезда молодых специалистов в сельскую местность или организовывать в старших классах школ специальные курсы и опросы или еще что-то. Эти меры должны носить стимулирующий характер, чтобы люди захотели жить и работать на селе.
Александр Широков: Это — идеальный подход. Но в жизни, рассуждая о необходимости обеспечить сельские поселения квалифицированными кадрами, надо ответить на вопрос: а зачем вообще привлекать специалистов в те сельские администрации, где нет ни ресурсов, ни достаточного штата? В среднем в администрациях малых сельских поселений работает 2,5 человека, всех доходов местных бюджетов хватает только на зарплату муниципальным служащим, и у них нет свободных ставок для молодого специалиста. Я считаю, что это — профанация публичного управления. Такие администрации существуют только потому, что при написании ФЗ-131 было решено создавать в каждом муниципалитете орган исполнительной власти.
Однако в Южной Германии в мелких селах нет никаких местных администраций. Там есть депутаты, которые представляют интересы населения на своих воскресных собраниях, есть местный бюджет, который эти депутаты принимают, есть бургомистр, который, как правило, является местным авторитетным политиком и бизнесменом, работает на общественных началах, а администраций нет. У них межмуниципальные связи четко организованы, и на основании соглашений между несколькими соседними сельскими поселениями и близлежащим городским поселением, «на паях», создается профессиональная полноценная администрация. Им не нужно заманивать молодых специалистов в село, все специалисты живут и работают в городе, там их вполне достаточно для развития здоровой конкуренции. Такая профессиональная администрация является не органом МСУ, а подконтрольным и подотчетным работодателям-муниципалитетам учреждением для управления, и весь персонал нанят собраниями депутатов без участия региональных властей. И все работает, а населению обеспечены все права на МСУ.
Технологически такой сценарий реализуем и в России, но нужно соответствующее политическое решение — отменить обязательность учреждения администрации как органа МСУ. Кроме того, потребуется отменить нормы ФЗ-315 об объединении администраций муниципалитетов разных уровней. Важно, чтобы межмуниципальное сотрудничество шло не по вертикали, как в случае реализации ФЗ-315 (да еще и с сити-менеджером, который неподконтролен главе муниципального образования и представительному органу), а по горизонтали, когда все муниципалитеты находятся на одном уровне в системе публичной власти. То есть не надо объединять администрации районов и районных центров, но надо дать возможность сельским и городским поселениям «скидываться» на содержание штата профессиональных управленцев.
СПРАВКА
Александр Николаевич ШИРОКОВ — профессор кафедры государственного и муниципального управления Института государственного управления и права Государственного университета управления, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса. В прошлом председатель городского совета народных депутатов, заместитель главы администрации города Краснозаводск Московской области, руководитель департаментов местного самоуправления Миннаца России, Минрегионнаца России, Минфедерации России, Департамента муниципальной экономики и хозяйства Минэкономразвития России, заместитель директора по научной и образовательной деятельности федерального государственного научного учреждения «Российский научный центр государственного и муниципального управления». Преподавал основы муниципального управления в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Санкт-Петербургской академии управления и экономики, Санкт-Петербургском инженерно-экономическом университете, Институте повышения квалификации государственных служащих (Москва). Кандидат политических наук. Родился в 1955 году в Московской области.
Светлана Николаевна ЮРКОВА — профессор кафедры государственного и муниципального управления Академии социального управления. С 1999 по 2011 год занимала должность директора федерального государственного научного учреждения «Российский научный центр государственного и муниципального управления». В прошлом депутат совета народных депутатов Ленинградской области, мэр города Шлиссельбург, депутат и председатель комиссии по местному самоуправлению, заместитель председателя законодательного собрания Ленинградской области, ректор негосударственного образовательного учреждения «Учебно-научный центр государственного и муниципального управления» (Санкт-Петербург, Ленинградская область). Преподавательская деятельность: Санкт-Петербургская академия управления и экономики, Санкт-Петербургский инженерно-экономический университет, Учебно-научный центр государственного и муниципального управления (Санкт-Петербург), Институт повышения квалификации государственных служащих (Москва), Академия социального управления (Москва). Окончила Новосибирский институт инженеров водного транспорта (специальность «Судовые машины и механизмы»); Северо-Западную академию государственной службы при Президенте РФ (специальность «Государственное и муниципальное управление»). Кандидат технических наук. Родилась в 1954 году в Гродненской области Белорусской ССР.
По материалам журнала "Муниципальная Россия"
