Актуальные тренды муниципальной реформы

Перераспределение полномочий

Муниципальная реформа 2014 г. провела «тонкую настройку» в компетенциях местного самоуправления:

• С 44до 13 сокращено количество вопросов местного значения сельских поселе­ний. Но субъектам РФ дано право своими законами увеличивать это количество для всех сельских поселений, их групп или отдельных поселений субъекта РФ, исходя из их социально-экономических возможностей;
• субъектам РФ разрешено перераспределять полномочия, установленные «отраслевыми» федеральными законами (а их более 200), между региональным и местным уровнем своими законами по своему усмотрению (Федеральный за­кон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»);
• сформирован краткий перечень неперераспределяемых полномочий (абз. 2 ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ). Других ограничений для регионального законодателя в этом вопросе федеральный законодатель не установил.

        На Всероссийском съезде муниципальных образований институт перерас- пределения полномочий не обсуждался. Поэтому он оказался недостаточно подготовленным и совершенствовался в процессе правоприменения. Но в итоговом документе Всероссийский съезд муниципальных образований рекомендовал предусмотреть в федеральном законе возможность предварительного согласова­ния вопросов перераспределения полномочий между региональным и местным уровнем с советами муниципальных образований субъектов РФ, чего сделано так и не было.

Что нужно учитывать?

          При перераспределении полномочий между региональным и местным уров­нем власти рекомендуется учитывать сложившиеся правовые позиции по при­менению этого института:

• перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полно­мочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принявшего данный закон;
• перераспределение законом субъекта РФ полномочий, разграниченных «отраслевым» федеральным законом, возможно в случае, если такое перерас­пределение предусмотрено в соответствующем федеральном законе (Федераль­ный закон от 29.12.2014 № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законо­дательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полно­мочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации»). Для правовой чистоты уместно было бы ввести норму о том, что перераспределение полномочий между органами госу­дарственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления возмож­но в случае, если это предусмотрено федеральным законом, установившим такие полномочия, и ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона №131-Ф3;
• часть 2 ст. 132 Конституции РФ предусматривает единственно возможный спо­соб передачи государственных полномочий органам местного самоуправле­ния - путем наделения законом Российской Федерации органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями с передачей не­обходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Поэтому временное по своей природе перераспределение полномочий воз­можно только с муниципального на региональный уровень власти по вопросам местного значения. «Перераспределенные» таким образом полномочия оста­ются полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, осуществление которых временно передается субъекту РФ. Передача полномочий, установленных федеральными законами для регио­нального уровня власти, от органов государственной власти субъекта РФ ор­ганам местного самоуправления возможна только путем наделения законом субъекта РФ органов местного самоуправления отдельными государственны­ми полномочиями;
• исчерпывающий перечень региональных полномочий, которые могут переда­ваться на местный уровень, определен в ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации»;
• при перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления нужно руководствоваться нормами ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления:

1.  осуществление публичных функций должно возлагаться преимущественно на органы власти наиболее близкие к гражданам;
2.  передача функции другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, требований эффективности и эко­номии;
3.  предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как пра­вило, должны быть полными и исключительными. Ограничены они могут быть региональным органом власти и только в пределах, установленных законом;
4.  нужно консультироваться с органами местного самоуправления в процессе планирования и при принятии решений, которые касаются непосредствен­но их;

• при передаче имущества от одного публичного собственника другому в связи с перераспределением полномочий нужно соблюдать общие принципы и га­рантии: наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов, согласованность действий уполномоченных органов (постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 № 8-При определение Конституционного Суда РФ от 07.12.2006 №542-0).

         Нормами Конституции РФ и законодательства Российской Федерации не допускается возможность произвольного      изъятия в связи с перераспределе­нием полномочий доходов из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ и  объектов муниципальной собственности.

         Институт перераспределения полномочий «не выбивается» из законодательной системы местного самоуправления и соответствует федеративной при­роде российского государства. При правильном его применении он может быть эффективным инструментом «тонкой настройки» компетенций местного само­управления. Но отдельные вопросы его реализации требуют законодательного уточнения.

Финансовое обеспечение полномочий  местного самоуправления

Для обеспечения  финансовой самостоятельности муниципальных образований  важно не только наличие у них собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов. Помимо земельного налога на имущество физических лиц в местный бюджет должны перечисляться:

• налоги на малый бизнес;
• налог на транспортные средства, принадлежащие физическим лицам, доходы от которого аккумулировались бы в муниципальных дорожных фондах с после­дующим их расходованием на обустройство дорог местного значения и внутри - поселковых дорожек и тротуаров.

         Для развития территорий поселений важно, чтобы уплата налога на доход физических лиц осуществлялась по месту жительства, а не по месту работы, как это происходит сейчас. Норма о зачислении налога на доходы физических лиц по ме­сту жительства была сформулирована еще в Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», но потом была отменена.

         При существующей сегодня системе большая часть отчислений от этого на­лога поступает в бюджеты крупных промышленно развитых городов, где чаще всего и работают жители сельских поселений и малых городов. А медицинские, социальные, образовательные и другие жизненно важные услуги предоставляются им по месту их жительства.

         Такой порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов и не сти­мулирует их социально-экономическое развитие. Изменение этого порядка даст тол­чок к развитию небольших муниципальных образований.

          Передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 1-1,5% позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов крупных городов от изменения порядка уплаты налога. Но для более равно­мерного распределения поступлений от налога на прибыль организаций между местными бюджетами необходимо изменить порядок его взимания, установленный в Налоговом кодексе РФ.

          Важным средством наполнения местных бюджетов и стимулирующего ре­гулирования бизнеса могли бы стать местные сборы - институт, установлен­ный ч. 1 ст. 132 Конституций РФ, широко применяемый в 1990-х гг., но практически не работающий сегодня. Сегодня возможны такие местные сборы:

• на добычу полезных ископаемых (песок, глина, гравий, торф);
• сбор на рекламу;
• за использование местной символики;
• использование мусорных полигонов;
• курортный сбор (взимаемый с пользователей курортной инфраструктуры).

         При грамотном применении местные сборы в отличие от налогов не уве­личивают фискальную нагрузку на бизнес. Сборы (за исключением курорт­ного) платит только тот бизнес, который осуществляет соответствующую деятельность.

         Дополнительными источниками ресурсов для «точечной» целевой деятель­ности могут стать «самоуправленческие» институты, которыми широко пользо­валось русское земство:         

• самообложение граждан: особенно если субъект РФ осуществляет софинансирование собранных таким образом средств;
• благотворительность со стороны бизнеса: целевая или в форме нецелевых пожертвований в бюджет;
• добровольчество для содействия решению вопросов местного значения.

          Принцип соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям заложен в идеологии Федерального закона № 131-ФЗ (хотя такой формулировки в нем нет) и в п. 2 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления. Муниципальные образования должны частично обладать собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению (п. 1 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления).

           Хартия говорит о необходимости бюджетов развития. В структуре местных бюджетов они должны составлять 10-20% и направляться на реализацию целей, определенных в рамках стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

           Вопрос об экономической деятельности и финансовом обеспечении муни-  ципалитетов давно должен стать предметом глубокого анализа и экспертного обсуждения с последующим принятием законодательных решений. Сегодня можно только предложить несколько принципов экономической деятельности муниципальных образований, которые могли бы стать основой для законодательных решений:

• наряду с субъектами других организационно-правовых форм и форм собственности муниципальные образования являются полноправными субъектами экономической (хозяйствующей) деятельности на своей территории;
• хозяйствующая деятельность муниципалитетов осуществляется в нерыночных (один субъект или отсутствие иных хозяйствующих субъектов) и полурыночных (два-три субъекта) секторах муниципальной экономики;
• в рыночных секторах муниципалитет осуществляет регулирующие и контрольные  функции;
• выбранный способ организации экономической деятельности должен обеспечивать экономическую эффективность, устойчивость, контролируемость и доступность предоставляемых услуг и продуктов;
• способ организации экономической деятельности муниципалитетов должен быть прозрачен и конкурентен, обеспечивать доступ к предоставлению услуг и продуктам хозяйствующих субъектов, которые соответствуют необходимым требованиям;
• для осуществления хозяйствующей деятельности в нерыночных и полурыночных секторах муниципальной экономики муниципалитеты могут использовать организационно-правовые формы муниципально-частного партнерства для решения целевых задач, не допуская образования неконтролируемых со стороны публичной власти «локальных монополий» (единственный сельскохозяйственный рынок, единственный элеватор, единственная частная транспортная компания в муниципалитете и т. п.) и их ценово-тарифных подходов;
• развитие организационно-правовых форм межмуниципального хозяйственного         сотрудничества в нерыночных и полурыночных нишах муниципальной экономики (межмуниципальных учреждений и предприятий). При этом не допускать создания юридических лиц межмуниципального хозяйствующего сотрудничества:

1.  посредством которых может отчуждаться муниципальная собственность, которой они были наделены при организации;

2.  у которых один учредитель или учредители - физические лица;

ответственность которых по долгам изначально не определена или не ограничена.

          Решения о создании межмуниципальных хозяйствующих субъектов или участии в таком субъекте, порядок управления в нем и представление интересов муниципальных образований принимаются представительными органами муниципальных образований. Участие представительных органов муниципальных образований в определении характера, параметров и процедур муниципальной экономической деятельности (учреждение муниципальных хозяйствующих субъектов, установление цен и тарифов на услуги муниципальных хозяйствующих субъектов, установление «локальных монополий» и мер по контролю их деятельности, определение форм и учреждение субъектов муниципально-частного партнерства и сфер их деятельности, проведение соответствующих конкурсов и аукционов) должно быть определяющим. Местная администрация должна только исполнять и контролировать решения представительного органа и регулярно отчитываться перед ним. Сейчас все наоборот, за исключением отчетов администраций, которые в большинстве своем носят формальный характер.

Что делать? Объединяться...

          Напомним, что судья Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотов в особом мнении по поводу постановления Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П рассматривает местное самоуправление как третий уровень российского федерализма и одну из вершин «равнобедренного треугольника» российского государства, две другие из которых - федеральный центр и регионы. Он оценивает изменения, внесенные муниципальной реформой 2014 г, как постепенное «заведение муниципальных образований под регионы», сворачивание «равнобедренного треугольника» в привычную для страны вертикаль власти.

          Сильная - в политическом, ресурсном и лоббистском аспектах - национальная ассоциация местных властей могла бы способствовать, чтобы этого не произошло. Такие ассоциации есть практически в каждой европейской стране и странах с европейской традицией развитого и автономного местного самоуправления.

          Правовой механизм организации и деятельности такой ассоциации в каждом субъекте РФ и иных объединений муниципальных образований определен в Федеральном законе № 131-ФЗ. Такая организация была создана в 2006 г. - это Общероссийский конгресс муниципальных образований. Тогда же были созданы советы муниципальных образований в каждом из субъектов РФ. Однако стать по-настоящему сильной и влиятельной национальной ассоциацией Конгрессу до сих пор не удалось по причине недостатка политической воли и мотивации как со стороны государства, так и со стороны муниципального сообщества.